公共部门经济学概论

公共部门经济学概论
第一章公共部门经济学概论
一、什么是公共部门经济学
（一）公共部门经济学的概念
公共部门经济学，是从英文 Public Sector Economics翻译过来的，有时人们也称之为政府经济学。

因此，公共部门经济学和政府经济学是指同一个概念。

公共经济学是研究政府经济行为的科学。

在市场经济条件下，政府也是一个独立的经济主体。

西方经济学把所有经济主体分为公共部门（Public Sector）和私人部门（Public Sector）两大类。

公共部门是指政府及其附属物，私人部门是指企业和居民。

政府、企业
和居民都以各自的方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向和速度。

在西方宏观经济学的核心理论，即关于国民收人决定的一般理论中，这三者之间的关系表述如图所示。

在公共部门经济学中，政府是指国民经济中惟一通过政治程序建立的在特定区域行使立法、司法和行政权的实体。

政府除对辖区内居民负有政治责任外，还参与辖区内非市场性社会生产活动，从事非市场性财富分配。

政府的含义有四个层次：
第一个层次是指狭义政府，也就是核心政府。

即中央政府的各部、委、办、厅、局及其附属物。

第二个层次是指广义政府，即中央政府十地方政府。

第三个层次是指公共部门，即中央政府十地方政府十非金融性公共企业。

第四个层次是指广义公共部门，即中央政府十地方政府十非金融公共企业十政策性官方金融机构。

（二）公共部门经济学的研究对象
公共部门经济学的研究对象，就是以上各级政府的经济行为。

一般来说，政府的经济行为有两大块：
一是非市场性社会生产活动。

指政府为满足居民的公共消费需要，通过向社会成员征税或强制转移财富的办法来筹措资金，不以盈利为目的，从事生产和提供诸如国防、治安、义务教育、公共卫生等公共产品和服务。

二是非市场性社会财富分配。

指政府为了保证辖区内全体社会成员的公平与公正，维护社会稳定，采取税收制度和其他强制性手段对社会成员的财富进行重新分配。

在公共部门经济学中，对政府经济行为的研究范围包括：（l）公共部门经济活动的深度和广度；（2）公共部门经济活动的后果及影响；（3）对
政府经济政策的评估；（4）政治程序的经济效应；（5）政府体制和政策取向对国民经济的影响和作用。

（三）公共部门经济学的体系概要
公共部门经济学的理论框架可概括为一个研究对象，两根理论支柱，三块专业内容和四大理论特征。

一个研究对象。

政府的经济行为是公共部门经济学的研究对象。

它通过对政府及其附属物经济行为的研究来探索如何建设一个廉价而高效的政府、公平与效率兼顾的政府、发挥中央和地方两个积极性的政府。

两根理论支柱。

公共部门经济学的两根理论支柱分别是公共产品理论和公共选择理论。

公共产品理论是将政府所提供的国防、外交、公共卫生、义务教育等看作是公共产品，从而为政府经济行为的必要性和可能性提供了理论根据，是从理论上说明政府应该干什么。

公共选择理论是假设公民能够通过投票等民主行为来决定公共产品提供的种类、规模和水平，从而为政府经济行为提供了合法性与合理性，是从理论上说明政府
应该如何干。

三大专业内容。

一是以税收为主体的公共收人理论与实践；二是以政府采购、转移性支付为主体的公共支出理论与实践；三是以税制、社会保障体系为主体的收人分配理论与实践。

这三者组成了公共经济学的主体内容。

四大理论特征。

一是宏观性。

公共部门经济学认为公共部门在引导和协调社会资源优化配置之中起着重要作用，其行为主体囊括了从中央到地方各级政府，所有个人、家庭的生活以及企业的发展均受到公共部门的政策取向支配。

二是实用性。

改革开放以前，我国长期实行的是计划经济体制，公共部门是国民经济主体，几乎控制了所有的社会资源和财富分配。

改革开放尤其是1994年开始的政府职能转变，向我们提出了学习借鉴西方公共部门经济学的客观要求。

学习公共经济学，不仅是出于我国社会主义市场经济体系建设的需要，也是推动我国政府职能转变的需要。

三是多样性。

公共经济学本质上是经济学的分支与宏观经济学、微观经济学和福利经济学有着密切的联系，但同时又受到政治学、社会学、伦理学等非经济学科的影响和渗透。

四是可探讨
性。

由于公共经济学还是西方经济学的一个新兴分支学科，因此，有许多问题尚无定论。

例如法律制度是不是公共产品、民主有无缺陷及如何克服、什么叫第三部门（Third Sector）等等，都需要在以后的学习和研究中加以探讨。

二、资源配置与政府职能
（一）资源最优配置的概念
公共经经济探讨的基本问题是政府如何社会资源的最优配置。

资源最优配置有狭义和广义两种涵义。

狭义资源最优配置是指以有限的资源（生产要素）尽可能生产出更多的水陆）儿院好的产品和服务。

它只注重效率问题，而不考虑收人分配公平及宏观经济稳定等。

所谓效率问题就是指使用有限的资源生产什么（what）、如何生产（How）和为谁生产（whom）的问题。

广义资源最优配置则包括效率（Efficiency）、公平（Fair）和稳定（Stable）三项内容，它们也是评价社会活动的三条基本原则。

效率
经济学意义上的效率是指在市场机制下，资源配置已经达到了这样一种状态，要使一部分人处境改变必须以另一部分人的处境恶化为条件。

这种状态被称为怕累托最优（Pareto Efficiency）。

帕累托是20世纪初的一名意大利经济学家，他首先提出了生产资源的最优配置问题。

与帕累托最优相关的概念还有帕累托更优（Pareto Superior）和帕累托改进（Pareto Improvement）。

前者是指资源配置改变后，至少有一个人的处境变好，但同时没有一个人处境变坏。

后者是指为达到更优而进行的改进。

公平
这里主要是指收入分配中的公平，不同社会价值观对公平有不同的取向。

公平的衡量标准有两个，一是劳伦兹曲线（Lorenz Curve），二是基尼系数（Gini Coefficient）。

劳伦兹曲线是以几何图形表示的社会财富分布状况，如下图。

图中纵轴表示社会财富按5等分，横轴表示社会
总家庭也按5等分，从最穷者到最富者由左向右排列。

OE是45○线；表示绝对的平等。

这一条线上的任何一点均代表同比例的家庭占有同比例的社会财富。

OBE为劳伦兹曲线，这条线上的任何一点均表示同比例家庭并不占有同比例的社会财富。

OBE越接近于 OE意味着社会财富越公平对BE接近于 OF则意味着社会财富分配越不公平。

劳伦兹曲线
（Lorenz Curve）
基尼系数由劳伦兹曲线而来，是劳伦兹曲线的指数化。

基尼系数=A/（A＋B）,A为上图阴影部分,B为上图 OEF.基尼系数可以在 0（绝对平等）到1（绝对不平等）之间变动，数字越大表明社会财富分布越不公平。

但是，基尼系数只是
给出了一个客观的衡量公平程度的参考指标，至于基尼系数多少才是公平的，人们并没有一致的答案。

稳定
公共部门经济学中的稳定是指宏观经济运行有秩序，经济处于可持续的发展之中。

衡量稳定的标准有物价稳定、充分就业、经济增长以及国际收支平衡四大指标。

明确了资源最优配置的两种涵义及其衡量标准后，我们再来看看资源配置的基本方式。

一般而言，公共经济学中的资源配置有三种方式：习惯、命令和市场。

1．习惯是指人们在社会经济活动中长期形成并被共同接受和普遍遵守的惯例。

这些惯例通常具有法律或道德的约束力，从而形成传统社会中人们用来处理社会基本经济问题、进行资源配置时的一种方法和制度性约束。

如长子继承、手艺人传媳不传女等。

2．命令是指主要由政府或掌权者来对所有生产和分配作出决策。

如在封建王朝或集权经
济。

3．市场方式是指在市场经济中，由价格竞争来决定生产、分配和消费。

在这种方式中，生产者、消费者和要素拥有者分别从各自的经济利益出发，分散地、独立地进行经济决策，并通过市场交换和竞争达到他们的目的，调整他们的行为。

以上这三种方式中，市场方式已经在资源配置效率方面显示了巨大的优越性。

但是，在世界各国中，没有一个国家的经济纯粹实行以上三种中的一种，大多数国家是同时发挥市场机制和政府机制作用的混合经济。

这是因为无论是纯粹市场机制还是纯粹政府机制都会碰到市场失灵和政府失灵的现象。

（二）竞争机制与市场失灵
市场机制的基本点是价格。

下图表示价格机制是如何通过市场发挥作用的。

价格机制通过市场的作用
在理想状态下，所有的资源配置都是通过市场来完成的，称之为完全竞争市场。

现代西方经济学的创始人亚当·斯密认为，市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有效的组织，政府过多的干预是有害的。

他用“看不见的手”来形容市场所发挥的巨大作用。

完全竞争的市场应具有以下基本特征：（1）人数众多的小规模卖者和买者；（2）产品是同质的；（3）生产要素的充分流动（自由进人和退出）；（4）完全的信息与知识；（5）消费者与生产者的行为具有一致性；（6）经济利益的可分性和所有权的确定性；（7）私人占有；（8）无论生产与消费都没有外部经济；（9）不存在规模经济，等等。

但是，完全竞争市场只是一种非常理想的状态，在现实生活中，由于各种因素的存在，市场
机制所需的上述基本特征并不完全具备，光靠市场机制并不能实现帕累托最优，也不能避免收人或财富分配不公和宏观经济失衡等现象，从而引发了市场失灵（Market Failure）现象。

市场失灵的主要表现是：
l．竞争失效。

在现实的市场经济中，产品之间总是有差别的，存在着不同程度的不可替代性，交易成本也往往阻碍着生产要素的自由转移和结合。

此外，在某些行业，如电话、供电、供水等行业，存在着规模经济，特别容易形成自然垄断。

再加上信息不对称的存在等因素，就会从不同方面削弱市场的竞争性。

2．公共产品。

公共产品是和私人产品相对而言的，由于它的消费具有非竞争性和非排他性，因而，个人往往会倾向于免费搭乘（Free R），而私人生产者又不愿提供。

所以，市场本身无力解决公共产品的有效供给问题。

3．外部性。

这是指在某些产品的生产或消费中，对该产品的生产者和消费者之外的第三方产生了额外的成本或收益，且并未因此进行赔偿或得到报酬。

外部性可分为成本外溢（如污染）和收益外溢（如教育）。

外部性的存在使成本和
效益产生不对称，而人们往往倾向于从事产生成本外溢的活动，回避收益外溢的活动，因而影响到市场配置资源的效率。

4．市场不完全性。

某些产品是市场无法提供或无法充分提供的。

如保险业里私人保险不能为所有风险提供保障，某些高科技新兴产业由于投资大、风险高、获益周期长，私人部门不愿意也无力从事等。

5．偏好不合理。

在现实的市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。

消费者可能会给子那些能带来较大好处的产品以较低评价，或是给那些只能带来较低好处甚至有害无利的产品以较高评价，因而产生劣币驱逐良币现象。

6．失业、通货膨胀与经济失衡。

在市场经济中，这三者都是难以避免的现象。

市场可以自发地对此进行调节，但这种调节是一种事后调节而且往在采取经济危机的手段，代价过于高昂。

20世纪 30年代的经济大危机充分证明了这一点。

7．信息不对称。

完全竞争市场设想生产者和消费者得到的信息是完整和充分的。

然而，实际情况是随着市场规模的不断扩大，信息量越来
越大，收集和处理信息的成本也越来越高。

信息的不充分和不对称会影响到竞争的充分性，进而影响到市场机制的运转效率。

8．收人分配不公。

市场竞争在实现效率的同时，有可能产生极大的收入分配不公平，甚至会使一些人缺乏基本的生活必需品。

这种不公平会影响一个社会的安定和凝聚力，而且也不符合社会的道德观念。

以上这些情况表明，纯粹的市场机制并不能解决所有的问题，因而需要政府部门的干预。

但是，政府的介入只能是有限的，同样也碰到了政府失灵的问题。

（三）行政于预与政府失灵
首先来了解政府介入的领域和手段，然后分析政府失灵的原因表现，最后介绍失灵的弥补。

政府介入的领域主要有三，即：效率、收入再分配和经济稳定，其手段各不相同。

对效率的介入，政府的主要手段是财政支出。

即通过提供公共产品和服务或通过财政补贴来引导社会资源合理配置。

对收入再分配的介入，政府的主要手段有：以“劫富济贫”为目的的税收和转移支付；着眼于补贴弱势群体的公共事业投资；以及强制或限制富人消费的特别征税等手段。

对经济稳定的介入，主要是由财政制度内在的“自动稳定器”与实行相机抉择的财政政策和金融政策来实现。

政府的介入只能是有限的，介入不足或介入过多，政府也会失灵。

政府失灵的主要原因是：（1）代表性的局限；（2）信息的有限性；（3）对私人部门控制的有限性；（4）决策的时滞性（包括认识的时滞、决策的时滞与执行与生效的时滞）与实施的有限性（时滞、政策意图和政策效果的差异）；（5）决策程序的有限性；（6）政府干预后果的失控性以及政府干预成本的不可预见性。

对政府失灵进行弥补主要有两种途径：
一是实行混合经济体制（Mix Economic System）。

所谓混合经济体制，就是以社会目标补充私人目标，以政府经济决策补充个人经济决策，以政府调节补充市场调节的一种经济体制。

在这种体制下，国家与市场、政府与企业和私人
通过分工与合作以实现国民经济的增长和社会福利的最大化。

混合经济体制具有以下基本特征：
1．社会的经济活动不仅要满足私人经济目标而且必须满足某些公共经济目标；
2．社会经济活动不仅取决于个人经济决策，而且取决于政府经济决策；
3．社会处理经济问题的方法，是介于自由放任（自由市场）与政府管制（集中计划）这两种极端方法之间的“中间方法”；
4．政府与私人企业、国家与市场通过分工而建立起经济上的合作关系；
5．私人经济因政府介入受到的损失将会在公共领域里得到某种补偿。

目前，大多数国家实行的都是混合经济体制。

二是借助第三部门（Third Sector）。

第三部门是非政府组织中的一种形态，一般指通过一定法律程序建立的，大多有公共资金参与的，执行某种政府职能或提供某种准公共产品，以民间方式开展经营活动的非盈利机构。

第三部门活动的领域是处于政府与私人企业之间的那块制度
空间。

对于第三部门的存在及其作用，目前尚未有一致看法，还需要进一步加以探讨。

总之，如上可见，单纯的市场机制或单纯的政府机制都是不可取的，两者都有其自身难以克服的缺陷。

只有两种机制相互配合，才有助于实现经济良性发展的目标。

复习题
1．简述公共部门经济学体系的内客。

2．简述资源最优配置的原则。

3．简述市场失灵的表现。

4．简述政府干预的领域与政府失灵的表现。

第二章公共产品理论
一、公共产品的概念及分类
（一）公共产品的概念及其特征
所谓公共产品是指由政府提供的用于满足
社会公共需要的产品和服务，如义务教育、国防、外交、公共卫生等。

公众对这些公共产品的需求是政府经济职能的源泉。

纯粹的公共产品应具有以下三点特征。

受益的非排他性
私人产品（Private Goods）只能是占有人才可消费，谁付款谁受益。

公共产品则不然，它具有受益的非排他性，任何人消费公共产品都不排除他人消费。

如要排除他人对公共产品的消费，从技术上来讲几乎不可能或排除成本很高。

因此，在公共产品的消费上不可避免地会出现“搭便车”（Free Ride）现象。

效用的不可分割性
私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，为不同的人所占有和消费。

而公共产品是为全体社会成员提供的，具有集体消费共同受益的特点，它的效用是不可分割的。

国防、外交、治安等最为典型。

从某种意义上来讲，人们对公共
产品的消费不仅是非集体不可的，而且是被动的。

消费的非竞争性
私人产品的消费具有强烈的竞争性，某一个人占有某项产品时就排除了其他个人对该产品的消费。

公共产品一旦被提供后，任何人都可以消费，任何消费者不影响其他个人对同一公共产品的消费数量和消费质量。

为了进一步说明问题，经济学家萨缀尔森用数学公式将私人产品与公共产品之间的区别表述如下：
私人产品：∑==n
i i
X X 1
即某种私人产品的总量K ）是n 个消费者所拥有或消费该产品数量（i
X ）的总和。

也就是说某一个消费者所拥有或消费的私人产品只是私人产品总量的一部分。

公共产品：i
X X = 即任何一个消费者所能消费和支配的公共产品的数量（i
X ），就是该公共产品的总和。

公共产品不仅同私人产品有本质的区别，而且与公共资源也有区别。

公共资源如公共牧场、河流、公共渔场等，具有非排他性，但在消费上却具有竞争性。

因此，公共资源不是公共产品。

（二）公共产品的分类
公共产品可分为纯粹公共产品、准公共产品和混合公共产品三类。

纯粹公共产品是指同时具有边际生产成本为零和边际拥挤成本为零的特征的产品。

边际生产成本为零是指在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本，如灯塔等。

边际拥挤成本为零是指任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量，如不拥挤的公共桥梁、未饱和的政府车站等。

其中边际拥挤成本是否为零是区分纯公共产品、准公共产品或混合公共产品的重要标准。

在现实生活中，纯粹的公共产品是非常稀少的。

政府提供的产品中更多的是具有公共产品部分特征的产品。

这些可称之为准公共产品或混合公共产品。

前者如路灯、自来水等地方性公共产品。

后者包括边际拥挤性成本不为零的公共产
品，如公共图书馆、博物馆、公路等；排他性的公共产品，如收费桥梁等。

目前，随着技术的进步，公共产品效用的不可分割性和受益的非排他性日益模糊，如有线电视、互动收费电视的出现等等。

由此，消费的非竞争性成为判别公共产品的主要依据。

下图是判别公共产品的示意图。

图中可见消费的非竞争性和非排他性是判别是否是公共产品的两个重要标准。

二、公共产品的有效供给
所谓有效供给是指产品的供需平衡。

任何一种产品的市场均衡产量和价格都是由该产品的供给曲线和需求曲线的交点决定的。

其需求曲线
应与该产品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致。

这样，社会边际收益等于社会边际成本，帕累托最优得以实现。

在讨论公共产品的有效供给之前，首先来回顾一下私人产品的有效供给是如何实现的。

（一）私人产品的有效供给
假设社会上只有A和B两个人。

此时某种产品的市场需求量就是A人两人由于收入不同而产生的不同需求量的总和。

这一需求曲线和由生产者边际成本决定的该产品的供给曲线相交的点就是市场均衡点。

由于在私人产品条件下，不存在外部性现象，因此，消费者从该产品消费中所获得的边际效用也就是这一产品的社会边际收益，这样，在市场均衡点上社会边际收益等于个人边际收益总和，等于社会边际成本
），实现了帕累托最优。

（1
MR
MSR
MSC
=i
,=
=
i
实现私人产品有效供给的关键是价格机制，是价格调节了私人产品的产量和消费者。

（二）公共产品的有效供给
公共产品的有效供给要复杂得多。

如上图所示。

图中 A D 和B
D 线分别是个人力A 与B 对某公共产品的需求曲线，这一曲线与他们消费公共产品所得到的边际效用应该是一致的。

在私人产品的情况下，消费者可以通过调整自己的消费量来使自己的边际效用等于既定的市场价格。

公共产品则不同，它一旦提供出来，任何人对它的消费量都是相同的，但是每个人从中所获得的边际效用却不尽相同。

因此，愿意为此支付的价格（税收）也不相同。

此时，全社会对该公共产品愿意支付的价格应由不同个人愿意支付的价格加总得到。

这样该公共产品的市场需求曲线 DD 就是每个人的需求曲线的垂直相加，即 B A D D
DD +=。

SS是与公共产品的边际成本相一致的供给曲线，它与DD的交点E决该公共产品的均衡产量。

由于消费者的出价是与其消费公共产品所获得边际效用相一致的，所以所有消费者出价的总和就是其边际效用的总和，即社会边际收益。

这样，在E点社会边际成本等于社会边际收益，实现了帕累托最优。

即
∑==
=
i
i
i
MSC MR
MSR
1
但是，需要指出的是，这只是一种理想的状态。

在实际生活中，由于人们往往倾向于隐瞒自己从公共产品消费中所得到的实际边际效用从而逃避应支付的价格（税收）涸此，能否使消费者愿意按照其真实的受益程度缴税是实现公共产品有效供给的关键。

因为政府只有通过税收才能实现向公民提供公共产品。

由此就产生了对公共产品有效供给的机制的分析。

（三）林达尔均衡与免费搭车现象
公共产品有效供给机制要解决的核心问题是公共产品成本的合理分摊（即税收水平）。

首先试图解决这一问题的是美国的经济学家鲍文。

他提出如果每个社会成员都能自觉地按照自己。