机关事业单位养老保险制度改革的意义和建议

机关事业单位养老保险制度改革的意义和建议作者：魏鹏来源：《时代金融》2015年第15期【摘要】机关事业单位养老保险制度并轨的意义是重大的，是众望所归的，在具体的实施管理措施当中，特别是养老保险基金投资管理措施当中，我们一定要科学的、规范的，有效的稳步实施，为国富民强提供一个有力保障。

【关键词】养老保险并轨机关事业单位意义建议2015年初，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，多年来社会各界人士极为关注、众说纷纭的“养老金并轨”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度终于尘埃落定，“养老保险双轨制”以及它日益突出的矛盾伴随着“养老金并轨”制度的进一步推行实施落实，也将成为历史。

所谓“并轨”并不是简单地设计一个制度“并入”另一个制度，而是各类群体实行大体相同的基本养老保险制度模式，同样的待遇确定及调整机制，从制度上实现公平，最终取消“双轨制”。

此次“养老金并轨”改革的基本思路是一个统一、五个同步，真可谓一竿子插到底，力求从制度和机制上改革养老保险制度。

此项改革事关全国111万个事业单位，近4000万机关事业单位编制人员，改革程度之深、牵动面之广是建国以来养老保险体系建设的一项重大突破，具有里程碑意义。

此次养老金并轨的意义颇多，颇为深远，其中最主要能体现以下几点意义。

一、退休养老金并轨制度和“依法治国”的精神相符我国宪法明确规定：中华人民共和国公民在法律面前人人平等，其中第四十四条是这样具体规定的：国家依照法律规定实行企事业组织职工和国家机关工作人员退休制度。

退休人员的生活受到国家和社会的保障。

按照以上规定，在享受国家和社会的养老保障的权利上，企事业单位的职工与国家机关工作人员是完全相等的。

而之前的退休养老金双轨制明显对不同单位、类别的离退休人员执行不同制度、不同规则，不论是在职缴费直到退休后收入的差距都显然悬殊，给予差别化待遇，造成同工不同酬的现象发生，不能体现按劳分配原则，而是按部门、类别分配，这些都显然侵犯了养老公平权，是有违宪法精神的。

所以养老保险并轨制度改革不但具备法律基础，同时也是十八大三中全会提出的“依法治国”的真正体现。

二、退休养老金并轨制度体现“公平正义”原则，促进社会和谐稳定之前在公众认为严重不公平的退休养老金双轨制度下存在两种养老保险制度，一种是缴费型，例如企业；一种是非缴费型，例如机关和大部分事业单位。

可以看出两种养老制度模式所覆盖的人群与对应的单位、身份、职业有直接关系，适用不同的养老保险制度；在费率和操作形式上也不同，而且差距较大。

如果将两种制度模式下的养老金水平作比较，容易造成贡献相同而收入悬殊的局面。

在这种制度模式下，企业职工在职缴费而退休后却得到相对偏低的退休金，而机关事业单位职工在职时不需缴费，在退休后却得到高于前者很多甚至翻倍的退休金。

企业职工作为生产力发展的主体，他们的退休金却处于相对偏低的水平，比较而言是有违社会公平正义原则的。

而养老金并轨制度的基本思路是一个统一和五个同步，内容当中包括养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，机关与事业单位同步改革，改革在全国范围同步实施，待遇调整机制与计发办法同步改革等等，这些都体现出“公平正义”原则，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾，保障社会和谐稳定。

三、退休养老金并轨有利于人力资源的优化配置和发展生产力，对广大劳动者起激励作用退休养老金双轨制在很大一定程度上阻碍全社会人才的优化配置，具体表现在两个方面，一方面造成全社会人才千军万马过独木桥的公务员考试热潮愈演愈烈，这很大一定程度上是由于机关事业单位退休福利待遇好，而相当一部分企业却找不到紧缺人才，大批优秀人才不得已才进企业，不心甘情愿的搞技术，踏实工作，不能做到人尽其才；另一方面机关事业单位与企业之间的人才，在相互之间进行流动很难也是不情愿的，这是因为他们是在两个并行的轨道上运行的，相互之间没有联系，这就导致了机关事业单位的职工要么为了进企业只有放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险，要么一般不流动，有的又由于下海经商或重大变故而担心他们养老问题得不到法律保护和社会保障，这对哪一方来说都非常的不公平。

对国家和社会发展而言，这样不能实现全社会人才的优化配置，也就不利于生产力的发展，对广大劳动者而言更起不到全面的激励作用。

而养老保险并轨制度的出台，很可能会助推全社会人才流动和社会活动的新一轮激发与优化配置，一方面机关事业单位的优势减少，吸引力会相对降低；另一方面也会打消一些在体制内工作，想转行却因害怕离开机关事业单位而“老无所养”的工作人员的顾虑，让他们感觉到去哪里都有法律保护和社会保障，使得一些人更自主的选择从机关事业单位流向企业或其他行业，让更多的优秀人才看到在企业或其他行业搞技术，搞实业一样有当下的幸福，也有尊严的未来，能够静下心来干技术、搞创新、搞实业，这样全社会人才更能得到自主优化配置，社会生产力自然全面提高。

而且退休费计发办法也将改为按缴费水平、缴费年限确定养老金待遇，多缴多得，长缴长得，能够更加全面的体现全社会广大工作人员在整个职业生涯中的劳动贡献，进一步增强激励性。

当然《决定》的出台并不是一蹶而就的，而是经历不同历史阶段，不断论证、改革才有今天的成果。

同样，虽然有了《决定》的政策性指导，但是此次改革涉及面广，政策性强，情况复杂，具体的实施办法和措施也不是一朝一夕能够完善，还需要一步步实践与加强。

目前，国家大的改革政策已经印发，但一系列配套措施并未出台，下面就对机关事业单位养老保险的具体措施提一些建议。

首先谈谈在具体的养老保险业务管理当中所涉及到、考虑到的建议。

1.应该在一个统筹范围内，例如以地市一级养老保险机构作为一个统筹范围，建立一套与管理服务范围内的机关事业单位能够实现互通往来、上传下发有关通知、业务办理等功能的信息化网络系统，实现养老保险管理服务的规范化、系统化。

信息化网络系统可以委托国内知名信息化建设开发公司开发完成；2.机关事业单位养老保险办理参保登记建议携带的材料：机关事业单位参加基本养老保险登记表，在职人员情况表，离退休人员情况表，机构编制部门批准成立的文件，事业单位法人登记证书，组织机构代码证书，法人身份证，银行开户许可证和办理养老保险结算业务的银行开户名称、开户银行及账号，人社部门审批的在职职工工资审批花名表，离退休费审批花名表等；3.机关事业单位在职职工参加养老保险建议准备的材料：派遣证、招工手续、安置介绍信、调动登记表等用工手续，人社部门的增人计划卡，本人档案，之前参保过的还需提供转出地社保机构开具的养老保险转移手续；4.机关事业单位参保人员因参军、上学、失业、入狱、出国等原因办理离职、辞职、辞退及解除终止劳动关系的人员，应办理养老保险停保手续，其个人账户的储存额暂予保留，在其重新就业后个人账户的储存额予以划转，继续投保，中断工作前后个人账户的储存额，可累计计算，不间断计息；5.工作人员有企业调入机关事业单位，应持有人社部门有关的调动手续办理养老保险个人账户的金额转移，其原有的缴费年限与进入机关事业单位的缴费年限合并计算；6.参保人员在职期间死亡的，由社保机构将其个人账户缴费储存额（本息之和）全部一次性支付给其法定继承人或指定受益人，同时终止养老保险关系；7.参加养老保险的工作人员，在离退休后死亡的，其个人账户储存额尚未领完的，其余额部分可一次性支付给其法定继承人或制定受益人，同时终止养老保险关系；8.连续工龄与养老保险缴费年限是两个不同的概念，不能相混淆。

连续工龄是按国家规定累计计算的实际工作年限，用于衡量职工劳动时间长短；养老保险缴费年限是单位和职工按规定缴纳养老保险费的年限，用来衡量职工缴费时间长短，可以作为计发养老保险待遇的依据。

但由于历史原因，职工在实行社会养老保险制度前，按国家规定计算的连续工龄，可以视同缴费年限。

接下来谈谈我国基本养老保险基金的投资管理。

此次养老金并轨的确是公众期盼、众望所归，但是养老保险基金的投资管理是亟待解决的问题。

中央十八届三中全会对我国基本养老保险基金的投资管理也明确主张“尽快改革投资体制”，并实施“名义账户”。

有关经济学家曾做过估算，分别以通胀率（CPI）、全国社会保障基金投资收益、企业年金基金投资收益率、社会平均工资增长率四项为参照，基本养老保险基金在过去20年来遭遇了天量的福利损失，分别为近千亿元、5500亿元、3277亿元和1.3万亿元。

这主要由于投资体制始终缺位，规模庞大的社会保险基金只能‘躺’在银行里睡大觉，跑不赢通货膨胀，多年来处于贬值风险之中。

据了解，目前我国超过3万亿元的基本养老保险基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明显。

而基本养老保险基金的保值增值，是关系养老保险制度可持续及养老保险制度平衡渡过退休洪峰的关键因素，关乎亿万民众的“老有所养”，因此对基本养老保险基金进行科学合理的投资运营是必要的。

虽然近年来国家重要文件中“推进社保基金投资运营和拓宽投资渠道”等提法虽已司空见惯，但在实际当中，中央建立专业机构进行集中投资与现行政策的冲突问题仍未解决。

除此之外，还需要进一步改革养老保险统筹层次低下的问题，他是目前基本养老保险基金存在诸多问题的最重要根源。

据了解，目前我国城镇职工基本养老保险基金统筹单位多达2000余个，绝大多数仍然分散在市县一级，呈现出严重的碎片化状态管理。

因此，我国城镇职工基本养老保险基金风险点较多，出现违纪违规和业务管理不规范等问题在所难免。

例如扩大范围支出或违规运营企业职工基本养老保险基金、审核不严甚至骗取养老金、基本养老保险基金未纳入财政专户管理等等。

借此改革之机，针对上述问题，提出以下建议：首先养老保险基金投资管理体制改革，应立法先行，国家应尽早制定《中国基本养老保险基金投资管理条例》，科学的、规范的扩大养老保险基金的投资范围、投资品种和投资方案限制。

20多年来，养老保险基金的投资范围和投资品种几乎没有明显变化，基本上都是银行存款和购买国债，虽然也有引人注目的突破，以2012年的广东省为例，经国务院批准，广东省政府委托全国社保基金理事会投资经营1000亿元广东城镇职工基本养老保险基金，这笔投资当年的年化收益率就达到6.72%，2014年末，有专家预测，该理事会投资运营的全国社会保障基金，2014年所持十个股票平均涨幅超过30%。

这些突破虽广受赞誉，但那既是创新也是无奈，这些做法只是以国务院特批的形式出现，养老保险基金的投资运营政策尚不明确，还未出台相应的政策法规，不具有推广性，那么庞大的养老保险基金如何突破法律限制和保值增值的双重压力，我们期待国家尽早出台明确的、科学的、规范的、有效的政策法规。

具体到投资方案现在主要流行的有四种可供参考：1.由唯一的国家法人机构作为全国账户基金投资运营主体；2.统一由多家机构委托管理；3.多主体单一机构管理；4.多主体多基金投资机构管理。