企业化管理事业单位改革现状的调研报告

企业化管理事业单位改革现状的调研报告企业化管理事业单位改革现状的调研报告一、企业化管理事业单位的改革发展动向一）、事业单位前期改革成就改革开放以来，为适应经济等体制改革、促进社会事业发展、提高事业单位的活力，国家对事业单位及管理体制进行了一系列改革。

其中，第一阶段为1978年至1988年，是事业单位改革的探索阶段，主要对人事制度进行了改革的尝试和摸索；第二阶段1988至1993年，是事业单位改革的逐步推进阶段，主要改革了事业单位统一管理的模式；第三阶段1993至1998年，是事业单位改革的全面推进阶段，主要是建立与市场经济体制相配套的事业单位管理体制，事业单位的法人地位得到明确，部分事业单位走向市场，实行企业化管理（宜宾路桥公司属此类）；第四阶段1998年至今，是事业单位改革的加快推进阶段，主要进行裁员、推行聘用制度、建立岗位管理制度、完善分配制度、健全人事监督制度等方面进行了改革，目的是激发事业单位自身的活力。

这一系列改革逐步改变了高度集中统一的事业单位体制及管理模式，将事业单位改革、发展与社会经济发展更好的结合起来，幷初步改变了事业资源配置手段单一、事业机构效率低下等问题。

20多年积极探索与实践，中国事业单位改革取得了很大的成就，也积累了宝贵的经验。

事业单位的管理体系也由传统的单一管理体系变成了目前的形式多样、运行机制各异、管理水平参差不齐、发展状况大相径庭的庞大的事业单位管理体系。

表现在：1、提出了事业单位改革的方向和原则。

1993年3月在八届人大一次会议上的《政府工作报告》指出：事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革。

1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》再次明确指出：事业单位的改革“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。

改革方向和原则的明确，有利于事业单位改革在目标导引下系统设计，在原则规范下稳步推进，从而提高改革的效率，降低改革的成本。

2、扩大自主权，转变经营机制。

扩大、落实事业单位的经营管理自主权，改变事业单位财政供给范围与方式，转换事业单位经营机制，促使事业单位走向独立。

主要措施：推行行政首长负责制；改变财政供给模式；转变经营机制。

3、引入竞争机制，推进人事制度改革。

建立符合各类人才工作特点与成长规律的管理机制，激活各类人才的活力就成了中国事业单位改革的一项重要内容。

主要措施有：将事业单位人事管理制度从政事一体化中剥离出来，建立体现事业单位性质与特点的人事分类与管理制度；在事业单位领导人的任用方式上，改变了过去的单一委任制，采取委任、聘任、招标等灵活多样的任用方式，或者面向社会公开招聘事业单位行政管理人员，或者在事业单位内部通过竞争上岗确定领导干部人选；深化职称制度改革，推行专业技术职务聘任制，解决专业技术人员一次评定终身、能上不能下等弊端；推行聘任合同制，变国家用人为单位用人，推进事业单位人才的社会化，解决能进不能出人浮于事等问题；改革分配机制，搞活事业单位内部分配，实行向优秀人才、关键岗位倾斜的分配政策，幷将按劳分配与按生产力要素分配结合起来，强化工资分配的激励机制，调动了工作人员的积极性和创造性，幷为优秀人才脱颖而出创造了条件。

4、打破条块分割、面向社会服务。

国家积极推进事业单位打破条块分割、部门封锁，面向社会服务；依据就近服务、区域覆盖原则，调整事业单位布局，通过区域规划合理配置事业资源；提倡事业单位相互开放、相互协作、资源共享、互通有无。

这些措施改变了事业单位条块分割、重复建设、自我封闭、各自为战的状态，优化了事业资源配置，调整了事业单位布局，提高了事业单位的服务能力与经营水平。

5、提倡社会事业社会办，打破公有制一统天下的格局。

国家逐步放宽了所有制限制，打破了政府包办事业单位的做法，积极倡导社会事业社会办的方针，引导社会力量进入事业领域，实行国家、集体、个人一起上，从而拓宽了事业资金的来源。

6、加强法制建设，初步形成法规体系。

依法管理、依法改革，力求将事业单位管理和改革纳入法制化轨道，既是改革开放以来中国事业改革的一个突出特点，也是社会事业发展与事业单位改革的努力方向。

二）事业单位前期改革的局限纵观20多年来事业单位改革的发展和事业单位的演变，可以看出，改革在取得令人瞩目的成就的同时，依然存在很多问题没有得到及时解决，幷且在新的形势下还产生了一些新的严重问题。

从总体看，中国事业单位改革滞后于经济体制改革，事业单位与社会经济发展不适应的问题尚未彻底解决，对事业、事业单位的性质的认识还存在许多模糊之处，政事不分、政事难分等问题依然十分严重，投资与举办主体多元化、社会事业社会办的局面还没有形成，事业机构设置不合理、效率低下、人浮于事等问题十分突出，事业单位企业化管理的职能定位和发展方向没有明确，产生事企业难分等不利发展的新问题。

表现在：1、消极应对多，主动探索少。

中国改革是以经济改革为先导，属于经济始发型改革。

经济改革导致经济的发展与经济体制的转轨，经济发展与体制转轨要求政治、社会、文化诸多领域的变革、发展与之相适应。

事业单位改革就是在这一宏观背景下展开的。

这在很大程度上决定了事业单位改革最初是以适应、被动应对的姿态出现。

事业单位特别企业化管理单位面对激烈市场竞争仍按照成熟一个、研究一个、改革一个、先修渠、再放水思路，设想事业单位改制方案、考虑人员如何分流等问题。

其间，事业单位不但坐失发展良机而且成为了其它组织分流人员的“分洪”渠道。

2、局部试点多，总体设计少。

由于事业单位改革的被动应对，使得事业单位改革常常局限于某个局部、某个行业、某个事项上，总是缺乏通盘考虑、系统设计。

尽管1996年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（这是迄今为止中国有关部门事业单位改革最系统全面的文件），比较系统地对事业单位体制改革、发展方向等深层次问题进行了分析、提出了建议，但从实践看，该《意见》存在明显不足：首先，提出的改革与发展思路、措施主要集中在国有事业单位，未涵盖全部事业领域。

其次改革目标主要集中在机构问题，其它问题没有涉及。

再次尽管在改革过程中也提出要将机构、人事、分配等改革与行业特点、行业要求结合起来，但是就如何结合，结合后亏损或赢利怎么办等问题幷没有在理论与实践中解决好。

最后，是改革目标不清晰、配套措施缺乏，有些思路和措施考虑不周，过于强调行政控制。

实际上，该文件真正落实主要是调查研究、搞好试点、先易后难及防止一刀切、齐步走等方面。

2、行业推进多、体制变革少。

事业单位涉及众多的行业，各个行业都有自身的特点，各个行业都有自己遇到的特殊问题、自身发展的特殊规律。

因此，事业单位改革与发展必须结合行业特点、遵守行业发展规律特别是市场规律。

1985后中共中央、国务院发布了一系列社会事业行业性的改革政策与文件，推进科技、教育、文化、体育、卫生、交通等事业的改革与发展。

但是社会事业作为一项事业、事业单位组织作为一类组织，除了行业特点、行业规律、行业体制外，还存在共有的、深层次、整体性的特点、规律、体制，它包括和市场经济结合的产权及派生产权制度、财政关系、组织机构、人事制度、监督控制多方面。

正是由于对这些共性的、深层次、整体性的问题研究不深、探索不够、创新不足造成了很多问题：现行改革难以触及体制深处，只能停留在行业特点甚至枝节问题上，难以使改革向纵深推进；改革不涉及事业单位体制，不符合投入市场的企业化管理的事业单位实际情况，由此恶化了政事不分、事企难分等现实问题，这部分单位的最终属性尚未形成明确思路幷为中国理论工作者与实践工作者所认同；改革以局部展开，分行业、分地方推进方式进行，造成了改革的不平衡，各行业、各地方、各系统强调各自特点、自身规律，出台的政策大相径庭，前后不一致，左右差距大，不利于社会事业改革的平稳过渡、整体推进。

4、体制内改革得多、体制外改革得少。

1956年中国完成三大社会主义改造任务，事业单位几乎完全进入体制之内，形成国家包办、国家包揽、公有制一统天下的局面。

改革开放之后，有关事业单位的改革主要集中在体制内进行，也就是说事业单位改革几乎成了社会事业改革的代名词。

体制外事业单位的发展、改革更加缓慢。

尽管1988年国务院发布《民办非企业单位登记条例》，第一次给了民办事业（过去叫民办事业单位）一个名份，但对其相关问题如：人事、财务、税收等规定模糊，歧视仍然存在。

名称本身不科学不仅不能揭示这类组织的内涵，而且也无法与社会团体区分，因为社会团体具有民办、非企业特征，但显然和民办非企业单位不是一类组织。

体制内改革多，体制外改革少造成的问题是：首先，将事业单位分成两块，不利于事业单位及社会事业改革总体目标的设定与改革的整体推进。

其次，改革不自觉给了体制内过多的考虑、过多的优惠，不利于事业单位改革的深入，也给体制外民办事业单位二等国民地位待遇。

三）事业单位改革滞后的成因尽管中国改革总体上是全方位的、整体性的，但是改革最迟缓似乎就在中国社会规模巨大、作用重要的一个领域：事业单位。

事业单位是在计划经济体制下形成、发展起来幷至今依然保留浓厚计划经济色彩的社会组织。

中国改革开放后，计划经济退出历史舞台，但在计划体制基础上形成的事业单位不仅将其性质功能、组织特征、管理体制基本保留下来，而且其机构在新的条件下还快速膨胀。

事业单位改革远远落后于政府机构改革、国有企业改革，这已经为大多数学者和大部分实践工作者认同。

由于改革滞后导致事业单位机构不断膨胀，财政负担不断加重、效率提高缓慢、事业服务供给不足，影响了教育、科技、文化、卫生、交通乃至整个国民经济和社会事业的发展。

从某种意义上说，事业单位是计划体制在当今中国依然比较完整保有的最后一块阵地、最后一方“净土”。

130万个事业单位，近3000万事业单位工作人员的绝大多数依然在计划体制色彩浓厚、高度集中的管理体制下运行和工作。

事业单位改革滞后的现实成因是：在中国改革总体次序选择上，确定以经济改革先行、政府机构改革紧密配合、事业单位跟随适应的推进顺序；在改革方式上，主要以问题应对方式应对社会事业发展中显现、突出出来的问题，使改革缺乏前瞻性、整体性、系统性，正如有的学者指出：国家迄今为止尚未推出一个关于事业单位管理体制改革的总体方案(1)；在改革实施上采取点上试行、局部推进的方式，使改革相对分散乃至分割在机构、人事、财政供给、产权等方面，以及教育、卫生、文化、交通等行业；在改革的价值取向上，过分突出事(1)郑国安等：《非营利组织与中国事业单位体制改革》，机械工业出版社2002年第45页。

业单位稳定的价值，事业单位长期作为社会系统的“稳定器”、政府改革和企业改革的“后花园”，不仅改革的力度始终落后与企业改革和政府改革，而且把事业单位作为分摊改革成本的主要场所(2)；在改革的决策上，政策设计的理论基础不够明确，事业单位、专家、社会公众、参与不够充分，特别是事业单位职工没能参与，政策实施缺乏制度化检验、评估机制，从而影响决策的民主化、科学化。