民事行政检察建议运用中的问题和解决思路(一)

民事行政检察建议运用中的问题和解决思路(一)

民事行政检察建议的适当运用，加强了检察机关对民事行政诉讼的法律监督职能，在开展民事行政检察工作中确实发挥了一定的作用。但是，民事行政检察建议作为一种监督方式，毕竟未经立法认可，实际操作中有一定的难度。它主要表现在：一是检察机关提出检察建议的途径，民事诉讼法中无明文规定，两级高院在观念上亦未统一，客观上影响了检察法律监督的效果。二是民事行政检察建议的运用，缺乏相应的工作制度和规范，至今仍处于一种探索状态，实践中难以把握。若运用不当，不但未能达到维护司法公正的目的，而且将有损检察机关形象。本文拟从当前民事行政检察建议在实践中运用的问题，探究理论与实践的“碰撞”，针砭现行监督立法的体制与观念障碍，思考建议立法确认民事行政检察建议的法律地位和效力，以期补充和完善现行民事行政检察机关在民事审判和行政诉讼中的法律监督职能作用，从而达到既大幅度减少抗诉案件，又保证执法严肃、执法公正的目的，更为有效地发挥法律监督机关的职能作用，维护国家、集体利益和当事人的合法权益。我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》颁布实施以后，国家赋予了检察机关民事审判和行政诉讼检察监督权力，并在法律中作了明确规定。近10年来，民行检察机关根据法律规定探索性地开展了民事行政检察业务，取得了一定实效，步履艰难地迈向了新时期的发展。多年来民事行政检察工作的实践证明：民事行政检察监督是检察机关法律监督的一项重要内容。民事行政检察建议，是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，以书面形式，依法向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。民事行政检察建议是一种非诉讼形式的检察活动，是在检察机关依法行使民事检察权的过程中，基于维护司法公正、搞好社会治安综合治理的现实需要而产生的，其目的在于改善执法状况，深化执法监督力度，改善行政管理和企业管理。它是民事行政检察权的延伸，兼具监督性和指导性，是一种立体的多方位、多元化的民事行政监督方式。民事行政检察建议作为民事行政检察程序中一种重要的非诉讼活动形式，已在实际工作中发挥了独特的积极作用。但是，由于立法的缺陷和法律本身对检察机关行使民事行政审判监督权力的限制性规定，导致立法与司法脱节，最终形成了人民检察院除了对人民法院符合法定抗诉情形的生效判决、裁定有权抗诉监督以外，没有可以实现诸如民事行政检察建议监督权力的具体途径和手段的立法支持。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》关于检察监督的立法存在着严重的缺陷，当前的民事行政检察监督仅仅是极为有限的监督，对人民法院整个民事审判活动和行政诉讼没有真正意义上的制约。本文拟从当前民事行政检察建议在实践中运用的问题，思考建议立法确认民事行政检察建议的法律地位和效力，以期补充和完善现行民事行政检察机关在民事审判和行政诉讼中的法律监督职能作用，从而达到既大幅度减少抗诉案件，又保证执法严肃、执法公正的目的，更为有效地发挥法律监督机关的职能作用，维护国家、集体利益和当事人的合法权益。一、民事行政检察建议运用中理论与实践的碰撞（一）民事行政检察建议存在现状人民检察院开展民事行政检察业务以来，在民事审判和行政诉讼监督检察工作实践中，民事行政检察部门在抗诉渠道不畅的情况下，注意摸索经验，讲求监督效果，探索出一种与法律赋予的抗诉职能相并行的监督方式——对于一审生效判决或裁定认定事实证据充足、适用法律不当或存在漏判等问题的申诉案件，采用检察建议的方式建议法院再审或另案审理，对同级人民法院的审判监督职能予以纠正和弥补，收到了较好的效果。对于民事行政检察职能来说，民事行政检察建议包涵着法律监督的内容，具有法律监督的性质，却不具有法定的法律监督形式。它是以非法律监督的形式从事监督的内容，表现为形式与内容的背离。现行法律赋予检察机关对民事行政审判进行法律监督的唯一手段，是依审判监督程序提出抗诉。然而在民事审判中出现的诸如程序方面的轻微违法等一般问题；在执行程序中出现的诸如对判决或裁定的执行极可能侵犯当事人合法权益等问题并不能通过这种单一的手段得到解决。笔者所在的检察院在1996年—2002年间发出民事行政检察建议16件（其

中建议法院再审12件，建议法院另案审理2件，建议公安局立案侦查2件），被采纳10件，其中2件被法院改判。例如我们在办理常某、刘某关于腾退房屋的申诉案时。经审查发现法院一审判决适用法律确有错误，符合《民事诉讼法》第185条关于抗诉条件的规定。但是，我们考虑到申诉人常荣、刘某已是年过古稀的老人，经不起更多的诉讼奔波，为此，采取了以民事行政检察建议的形式建议原审法院再审。法院采纳了我们的建议，同意再审并改判，从而及时纠正了原判错误，保护了申诉人的合法权益。应当说，民事行政检察建议在人民检察院履行民事审判和行政诉讼监督职能过程中发挥了一定的作用、也取得了一定的实效，但是，从数据统计和分析看，人民检察院的民事行政检察建议对人民法院纠正违法和错误裁判收效不大，监督力度不够，未能充分发挥监督作用。主要原因在于，一是民事行政检察建议不属法律范畴，不具权威性；二是建议本身概念不周延，不严肃，缺乏足够的监督力度；三是目的不明确，不具主动性。从人民法院角度看，既然仅仅是建议，则可接受，也可不予采纳，甚至以申诉案件对待，民事行政检察建议难以真正达到监督的目的。1996年新颁布实施的《刑事诉讼法》第142条明确规定了“检察意见”在刑事诉讼活动中的地位和作用。作为诉讼法体系中的民事诉讼法和行政诉讼法里没有检察意见的明确规定，显然不符合立法与司法客观一致性的要求，应当加以修改、补充和完善。因此《刑事诉讼法》关于“检察意见”的确认，已使确立民事行政检察建议在民事、行政诉讼法律中的地位成为可能，并为此提供了契机。（二）民事行政检察建议实践中存在问题之原因探讨1.现行立法的保守与粗略是民事行政检察建议业务难以开展的法律障碍。现行的民事诉讼法在这一方面则显得过于谨慎、甚至保守，关于民事行政检察建议缺乏具体的、可操作性的规定，使得采用和开展民事检察建议工作困难重重。2.监督者与被监督者的权力失衡是民事检察工作难以开展的体制障碍。民事检察监督权如何设置，直接关系到民事检察工作的实际效果，关系到具体的民事行政检察建议的具体运作。根据民事诉讼法的规定，民事抗诉权是民事检察监督权最主要的表现方式，但在实践中只不过是引起再审的一个条件，更不要说民事行政检察建议权了。且审判机关对检察机关的民事行政检察建议是否采纳以及何时答复，法律未作明文规定。民事行政检察建议作为一种法律含义“暧昧”监督方式，法院当然可以采纳，也可以不采纳。这种监督意见由被监督者决定的权力设置，不仅严重挫伤了监督者的积极性，更重要的是达不到监督权设置的预期目的。因此在体制上保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认是民事行政检察建议业务得以顺利开展的重要条件。3.检法两家的认识分歧是民事行政检察建议业务难以开展的观念障碍。从法院方面来看，长期以来形成的在民事诉讼中的独家办案、强调内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事检察监督这一外部监督形式，甚至规避正面监督。最高人民法院就通过数次公布司法解释的形式缩小检察机关抗诉范围，甚至对民事行政检察建议这一监督方式不予认可。在法律规定过于原则抽象的情况下，发展民事行政检察建议的工作阻力重重。二、民事行政检察建议在民行检察实践中的具体应用：（一）对于人民法院生效的民事、行政判决、裁定书内容、形式之不当，未导致判决、裁定错误，尚不足以发出纠正违法通知书的，可以采用民事行政检察建议的形式予以纠正。（二）对于人民法院在诉讼活动中有程序性违法行为存在，损害当事人诉讼权利的。可以采用民事行政检察建议的方式督促人民法院依法纠正。在司法实践中，人民法院违反程序，当事人的诉讼权利往往得不到有效保障，诸如当事人起诉符合条件法院应当受理而不受理、当事人提出反诉不受理、依照程序法规定人民法院应当收集证据而不收集、合议庭成员应当回避而不回避、人民法院应当通知诉讼参与人到庭参加诉讼而不通知的等等。这些都是人民法院诉讼程序性违法的表现，也是违背审判职责和义务的行为体现，在一定程度上损害了当事人的诉讼权利，有背于立法原则，也影响了公正裁判。（三）对于法院生效的民事、行政判决、裁定中认定事实、证据不足或适用法律不当的除依法提出抗诉外，根据实际情况对存在部分错误或标的较小争议简单的案件可以灵活采用建议法院再审或另案审理的方式及时保护申诉人的合法权益。由