从汶川地震看应急通信发展之道

从汶川地震看应急通信发展之道( 2008/6/30 14:16 )汶川大地震造成了严重的破坏，给国家带来了巨大损失，通信系统也遭重创。

信息通信在抗震救灾中非常重要，在抗震救灾中发挥着巨大的作用，也正因如此，其遭受重创后中断以及艰难抢通的过程才如此牵动全国人民的心。

反思我国目前的应急信息系统状况，建设统一的应急通信平台迫在眉睫。

现有系统能力仍有欠缺调查显示，我国是自然灾害多发国家，地震、洪水、过境台风等自然灾害时有发生。

其他工业事故、交通事故、水污染事件以及SARS、禽流感等传染病疫情更对人们的生命安全构成了严重威胁。

四川汶川地震使交通、通信全部中断，地震中心区与外界全部隔绝，给抗震救灾工作增加了难度。

从抗震救灾过程中看出以下几个方面的问题：目前我国应对突发事件应急工作总体基础比较薄弱，主要体现在相关应急法规、应急机制有待进一步建立健全；相关应急信息管理系统建设还很落后；全民危机意识和危机教育比较薄弱，抗灾和保障能力较低等。

应急管理因其涉及面广、起步较晚，理论知识、法律法规不完善等特殊性，在国内信息化建设中一直处于滞后状态。

目前国内已经建成或规划建设的应急指挥系统，从地域分布来看，多集中于一些经济发达的大中城市；从行业领域来看，则多集中于公安、消防、医疗等公共领域；从资金投入方向来看，多集中于硬件，约占投资总额的70%，而软件和服务则分别仅占15%左右；从实际效果来看，多为“只应急不联动”或“小联动”（即110、119、120三警合一），而诸如信息集成、联动响应（多部门、多行业、多领域联动）、协调指挥、统一调配、信息共享等方面的效能则还处于相当薄弱的状况。

在这次抗灾中，卫星通信网在前期完全处在瘫痪状态，根本原因就在于各部门建立的卫星预警专网是一个近似于封闭的系统，因各自独立，互不联接，使国内数以万计的卫星车成为摆设。

由于卫星系统与固网、移动网基本脱节，灾区的通信网即便可以快速修复，仍存在全程或大面积覆盖难以实现的问题，严重阻碍了救灾的进展。

目前很多部门建设的系统都非常强大，但不同部委之间的系统缺乏互相协调和调度的机制，在紧急情况下互相调用更不可能。

出现这种被动局面是因为被呼吁多年的应急联动体制始终未建立起来，各部门、各地方政府都各建一套应急网络，各自采购先进设备，各自组建自用的管理团队，国家花了庞大的建设费用，但应急仅仅是部门性应急，基本不存在网络层面的应急联动。

联动的根本对策就是在信息提供商、信息组织者、信息运营商、信息传输者、信息使用者之间建立一套完整的融合方式。

各个部门应不再独立建立应急预警系统，而是向国家级专门的运营组织机构提出需求和解决问题的目标，由专业化的机构按照联动、开放、统一标准、公益化的目标，建立统一的开放预警平台。

应急联动，就是要做到政策、体制、市场、社会公益四方面的联动，中国需要成立专门的应急联动机制，按照《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作，明确执行“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。

目前我国应急信息系统的能力急需提升，应急通信系统并不是独立存在的系统，而是多种应用系统在应急方面的特殊应用，通过合理的应用各种业务系统，可以满足不同的应急通信需求。

一般的信息平台只能提供“过去”和“现时”的状态数据，而我们需要打造的应急平台应能提供“未来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估以及全方位的监测监控，具有发现潜在威胁的预警功能。

应急平台是为应急管理服务的，包括“平时”以及“战时”，应急平台能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案，形成实施预案的交互式实战指南，为应急管理提供便捷的工具，为指挥决策提供辅助支持手段。

应急平台建设是应急管理的一项基础工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏，运转高效的应急机制、预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失具有重要意义。

应急系统应统一建设在灾后重建中，应考虑地震等自然灾害的影响，优化整个电信网的多元化布局。

发展应急通信优势技术，建立起一套空中与地面相结合、有线与无线相结合、固定与机动相结合的立体应急通信系统，加强互联互通监管和通信相关设施保护工作。

更要建立一体化的应急通信管理体系，制定详尽周密的应急保障预案，还应定期进行应急通信演练活动。

通信企业应充分挖掘各方面的资源优势和建设能力，在国家统筹安排下，配合建设一个能满足更高要求和适应更复杂情况的应急系统。

建立天地结合、模式多样的立体应急系统，是要在建立完善固定网、移动网通信保障之外，建立立体的应急系统。

由于卫星电话、短波电台受自然条件影响极小，因此可以作为主要的救灾临时通信设备。

另外，短波在应急通信中非常适用：它非常适合县乡一级的应急通信需要，因无线电报不依靠额外的传输介质，且传输距离可达几百公里，并且其机动性好，成本低，在应急通信中应得到广泛应用。

建立政府主导、企业配合的统一应急系统，是明确政府和运营商各自的职责，建立由政府出资、统一管理和调度、各运营商积极配合的应急通信系统，要加强政府不同部门之间协调和联系。

应急通信系统有着典型的公共物品的特点，而公共物品的特殊性决定其一般都应由政府来提供。

应急通信系统成本高昂，使用频率较低，在某些危难情况下使用还可能免收通话费用，不会产生多少经济效益。

由政府出资，能对应急通信系统的建设进行客观调控和合理布局，通过综合各运营商的意见，结合特点不同的方案，以较低的成本建设多种应急通信系统相结合、能够对紧急情况迅速反应的系统。

在遇到紧急情况时，政府迅速启动应急预案，统一调度各应急通信设施，从而达到最佳的应急效果。

建立图文并茂、多种业务融合的宽带应急系统，是让电信视频监控、视频会议等数据通信系统，在通报险情、指挥求援、紧急救助等方面发挥出重要作用，并让远程医疗、远程教育等融合的数据通信业务在抗震救灾中发挥作用，如汶川大地震发生后，成都应急联络指挥中心一直在使用“全球眼”视频监控系统，为应急指挥提供大量第一手的现场资料。

在这次抗震救灾过程中，电信运营商体现出了强烈的社会责任意识，在网络恢复和业务恢复方面也显现出了明显的优势。

在此次地震灾害引发通信网络出现故障造成通信中断时，各大电信运营商及时利用网络故障恢复、故障定位、网络优化等技术迅速恢复网络，保证了各种通信业务的正常运行。

提高效能是重中之重建设城市应急无线方式我国正处于社会转型阶段，群体性突发事件时有发生。

城市人口集中、财富集中，大力开展信息化建设，提高政府对突发公共事件的应对能力，减少人民生命和财产损失，维护社会稳定，这是构建“和谐城市”的根本要求，而从目前全球和我国城市信息化进程来看，建设无线城市已经成为一种主流的选择。

据统计，全球已超过600个城市开始或计划建设无线宽带城域网络，以满足公共接入、公共安全和公共服务的需要。

短短几年内，无线城市发展极快，目前已成为自来水、电力、道路、地下水之后的第五公共事业。

我国台湾省台北市的无线城市网络（WIFLY）在全球是非常有特色的：一是人口覆盖率达到90%，二是在设计上与正在发展的Wi-Fi相结合，三是市政府并没有出资，而是通过竞标给得标团队营运权来间接干预的。

市政府在项目推进中扮演政策沟通者（通过推广宣传让市民知道政府为什么要推动这一计划），政府通过和承建企业合作共同打造台北市无线城市，也让市民了解整个项目的建设进展情况，并可以基于无线城市提供更多政务服务。

但我国所有的建制市中，开展城市应急信息系统建设的城市所占的比例还很小。

今年5月15日，上海嘉定区政府宣称，嘉定无线城市一期工程完成，嘉定城市居民可以享受免费的Wi-Fi无线互联网服务。

至此，嘉定成为中国内陆地区首个真正大面积开通无线宽带网络服务的城市。

我国无线城市实施最基础的层面是解决网络接入“最后一公里”的瓶颈，普及宽带以及互联网接入，消除数字鸿沟；第二层面是建立无所不在的信息网络环境，使市民无论用哪一种数字终端，都可以随时随地访问互联网；第三层面通过无线城市建设创新，进而促进城市的现代化管理，提高城市服务水平。

目前，全球在建和规划中的无线数字城市已经超过1000个，无线城市主要运营模式有ISP（因特网业务提供商）模式、广告模式、政府独营模式、合作社模式。

何种模式最好，仍需探索和实践。

完善应急通信响应机制应急响应，速度是关键。

提高应急通信效率的根本方法是建设完善的应急通信响应机制。

首先，要建立一体化应急通信管理体系，即解决众多通信网和互联网运营主体复杂情况下应急通信的统一指挥、步调一致问题。

其次，要制订详尽周密的应急通信保障预案。

通信部门要做到重要时间、重要地点要重点设备，重要部门要重点防范。

各级政府和通信部门要针对可能发生的情况，制订相应的详尽周密、切合实际、行之有效的应急通信保障预案，以保证一旦出现问题，就能立即行动起来，并以最快速度完成应急通信保障任务。

尤其要强调的是，发生恐怖袭击和战争等关系到国家安危和民族存亡的大事时，要保证国家领导人和其他重要人士之间能够随时保持联系，保证通信畅通无阻。

再次，要定期进行应急通信演练。

把演练形成制度，以保证执行应急通信任务时，工作人员做到操作熟练、快速准确。

最后，要使应急通信与时俱进。

当随着时间的推移，人们所面临的问题和形势在改变后，原来确定的各种规章制度、设备设施和应急方案一旦不足以应付当前出现的情况时，应急通信就必须做到与时代同步。

加强应急通信的风险管理应急通信保障的管理可分三个类别。

一是常规性的通信保障，主要针对通信网络建设中和日常优化运营中的各种风险，如设备故障。

二是重大事件的通信保障，指影响面大的事件，如发生通信故障将对运营商产生较大的负面影响。

三是突发事件的通信保障，对突发事件的通信保障要强调应急方案的设计，一旦突发事件发生，就可立即启动应急方案，将产生的影响降为最低。

一套有条理的应急通信保障风险管理方法应该包括以下特点：有备无患，对所有发生的风险进行评估；综合考虑风险的概率和发生后果，针对性地设计应对方案；客观存在与重大事件和突发事件的风险管理的相关成员都应该明确风险管理针对的假设，并参与风险管理计划；风险发生的概率是不断变化的，风险应对措施也应不断完善，需要不间断地监控风险，反复评估风险发生的概率和风险发生的后果，做到主动管理；风险应对计划包括风险控制、减缓计划和应急预案等不同策略，需要被正式地确认、测试和实施，要有专门的人员负责每一个风险应对方案。

配合风险管理，应急通信保障预案要体现全面性、科学性、时效性和可操作性，以使其真正能够在应对突发事件中发挥作用。