浅析区域一体化视角下跨市交界地区发展应对——以南京仙林-镇江宝华为例

浅析区域一体化视角下跨市交界地区发展应对

——以南京仙林-镇江宝华为例

陶修华

摘要：在区域一体化背景下，地缘相邻、人文相近的跨市交界地区发展空间广阔。传统的以提供相对大都市价格优惠的房地产功能为主的一体化难以推动交界地区可持续发展。在不改变行政区划前提下，依托相邻城市的资源，以“协同一体”为目标，通过建立协商机制，从空间规划、产业发展、生态共保、交通基础设施一体化等方面着手，实现目前以竞争为主的关系向竞合关系、伙伴关系转变是未来的发展方向，也是区域一体化的必然要求。

关键词：区域一体化，交界地区，竞合关系，南京，镇江

1 引言

刘易斯·芒福德曾说过“真正的城市规划必须是区域规划”。随着“城市病”等问题的不断出现，区域一体化成为城市发展的主旋律，也是规划师需要关注的重点内容。在中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中明确提出，以城市群作为推进国家新型城镇化的主体地位的要求中，区域一体化日趋重要。

纵观区域一体化发展实践经验，根据区域/城市规模差异，表现为三种不同的典型模式（表1、图1）：一是以城市群为主的区域一体化，如长三角、珠三角、京津冀等；二是以相邻规模同级城市之间的一体化或同城化，如广佛同城化、宁（南京）镇（镇江）一体化、西咸一体化、郑汴一体化、沈抚一体化、钦（州）防（城港）一体化等；三是环大都市周边紧邻地区与核心城市一体化，即“以大带小”模式，如昆山（花桥）与上海一体化、南海（桂城）与广州一体化、廊坊（燕郊）与北京一体化等。对于前两种模式，已有文献对于区域一体化或同城化的模式路径、协调机制等已有较多的研究积累[1-4]，但对于第三种模式研究相对较少[5-6]，尤其是对于依托临近大城市的区位优势以及要素成本较低和交通条件逐步改善的优势而成为发展热点板块的城市交界地区，如花桥、燕郊等地区，面对着以服务大城市为主的目标定位，承担着大城市人口的居住郊区化、产业转移等功能，如何实现与大城市的一体化发展具有迫切的现实需求。

文章旨在以与南京市东部的仙林副城交界、行政区划上隶属于镇江的宝华镇为例，按照区域一体化的要求，针对现状存在的突出问题，以及对原来编制的规划进行相对的优化调整，以实现功能衔接、产业协调、生态共同维护以及交通等基础设施协调，为类似地区提供经验借鉴。

表1 区域一体化三种典型模式比较一览表

城市群一体化 相邻城市一体化 大都市交界地区一体化

图1 区域一体化三种典型模式图

2 跨市交界地区协调发展重点

2.1跨市交界地区内涵界定

交界地区，一般是指两个或多个行政区

相邻地区，在空间上紧密相连，但由于行政

界线分割导致分属不同行政区，具体到行政

界线包括河流、道路、山脊线等不同类型。

文章所指的跨市交界地区，特指在空间上是

两个城市紧密相邻，但在行政隶属关系上属

于其他行政区，且相邻城市的发展水平、等

级规模往往具有一定的级差。

以南京市为例，在南京都市圈区域一体

化实质性推进的过程中，通过对自下而上的

一体化对接需求的调研，结合各地未来发展

需求，划定了南京市与镇江市、扬州市、马

鞍山市、滁州市等城市包括连片发展地区和

联系紧密地区两种跨行政区的交界地区（图

2），对区域同城一体化需求最强烈，同时也

是切身体会到同城一体化所面临的现实瓶颈以及一体化后所带来的最直接受益者，成为历次规划及现实发展中区域协调的重点空间。

图2 南京及周边跨界地区分布图 注：图片来源于南京都市圈规划协同推进工作方案.

2.2跨市交界地区特征与现实需求

2.2.1地缘相邻，人文相近

跨市交界地区除了在地理上临近的空间属性外，历史上往往在一定时期内曾经同属一个行政区，如昆山花桥与上海嘉定区秦代同属会稽郡娄县，隋唐时同属苏州昆山县，两地在语言文化、风土人情等方面都存在一定的认同感，且民间历来交往密切。

2.2.2要素成本洼地，一体发展需求强烈

跨市交界地区是要素流动最活跃地区，同城一体化已成为共识。在大城市土地资源日益紧缺的背景下，尤其是大城市周边交界地区土地成本相对较低，随着大城市转型与升级，尤其是大运量的轨道交通建设，交界地区面临着发展机遇，如产业外溢，大都市通勤生活圈的扩大导致的居住郊区化等。

随着居住与就业人口的增加，同城一体化的呼声愈来愈高，同时一体化的内涵和深度也在不断拓展，从早期的基础设施一体化，包括道路衔接、公交一体、取消电话漫游和公路收费站以及区域供水一体化，逐步向公共服务设施同城化、管理一体化迈进，旨在实现真正的“同城”。

2.2.3管理“真空”区域，存在“厌恶型”产业或设施

由于现有规划缺乏相应的区域规

划实施机制，导致目前编制的大量规

划中的区域协调仅仅是停留在规划宣

言层面，难以实施，各城市仍是竞争

大于合作。同时，由于以往缺乏区域

协调发展观念，交界地区长期以来是

处于一种空间组织的状态，往往成为

相邻城市包括重化产业、污水处理

厂、垃圾焚烧厂以及高压走廊等“厌

恶型”产业或设施的首选地，一定程

度上影响了交界地区协调发展。 2.3跨市交界地区协调发展重点

由于跨越行政区，分属不同地区管理，尽管区域协调理念已经在近年来编制的各种规划中均有所体现，但是由于规划侧重点不在交界地区或规划范围空间尺度较大，对于交界地区的现实矛盾仍存在一些有待进一步解决的问题。因此，单独将相邻交界地区作为规划对象，结合现状建设基础，针对现实矛盾，基于区域协调一体化发展的要求，有针对性的解决问题不实成为一种解决问题的行动方案。文章通过对昆山花桥、南海桂城、廊坊燕郊等典型地区发展实践的总结，总结得出与大城市一体化协调重点。 图

3 某市垃圾焚烧厂选址

2.3.1率先实现交通一体化

交通一体化是区域一体化过程中，相对较容易实现的合作。发挥交通先行引导作用，按照统筹规划、先易后难的原则，实现道路交通无缝对接，率先构建便利快捷的一体化设施网络，包括交界地区断头路打通、收费站取消、公交一体化计费等。2013年上海11号线延伸至昆山花桥，这对于跨市协调发展具有标志性意义，对于其他地区跨市交通一体化建设模式、资金筹措等具有借鉴意义。

2.3.2完善区域功能分工和空间布局

秉承“平等互利、分工协作”的原则，通过两级政府协商，打破行政界限，整合优势资源，实现共同发展的利益最大化。其中，协商重点应根据区域功能有机分工的要求，建立合理的用地空间布局，不至于出现相邻地块，一边是居住用地，而一边又是工业用地或对居住用地有一定影响的污水处理厂、变电站、垃圾焚烧厂等。

2.3.3协同保护区域生态环境，共建生态宜居品质区

加强区域层面生态环境保护，确保灵生态廊道的贯通和开敞；共同制定生态环境保护的有效合作管理机制，共同打造精致、生态地区。

2.3.4共享公共服务设施，缩小市政公用设施建设差距

发挥同城一体化示范区作用，积极推动公共服务一体化发展，基本实现服务均衡；统筹供水和排水设施建设，实现共建共享，逐步推进区域供水一体化，共享污水处理设施资源；统筹规划信息基础设施，加快推进电信服务同城化。

3 跨市交界地区协调发展实证研究

3.1区域概况

南京仙林-镇江宝华跨市

交界地区，位于南京市东

部，是南京市城市总体规划

确定的中心城区—仙林副城

以及镇江句容市两个行政交

界地区，具体到需要重点对

接的空间为仙林副城确定的

白象片区（南京大学新校区

所在地）与句容市宝华镇

（图4）。

该地区仅一河之隔分属南京与镇江两个城市管辖，中间通过东西向的仙林大道可实现两地的便捷联系，且南京轨道交通2号线终点站（经天路站）就设置在两市交界地区。 图4 南京仙林-镇江宝华跨市交界研究范围图

3.2区域一体化历程

仙林—宝华是南京周边

交界地区一体化程度最高的Array地区。在11个交界地区中是

唯一一个与南京中心城区

（副城）进行无缝对接的板

块，由于与南京相比相对较

低的商品住宅价格（相邻的

南京仙林地区住宅出售价格

平均为3万元/平方米，同期

图5 南京仙林-镇江宝华跨市交界现状图

宝华价格为1万元/平方

米），已成为南京居民重要的居住目的地，吸引了恒大、碧桂园、招商地产等一批房地产项目，并依托紧邻南京大学的优势，一批科技创新项目纷纷入驻，并初步实现了道路交通、公共交通以及水、电、气、数字电视等方面与南京的全面对接。总体上，在区域一体化过程中，对于依托南京发展，借助区域一体化发展机遇的镇江宝华而言，其一体化过程可以分为三个阶段（表2），依次从交通基础设施一体化向承担大城市居住功能以及吸引科技创

新功能外溢等升级。

表2 宝华区域一体化阶段划分表

两地政府紧密衔接迈进，但这个过程相对比较漫长，是经过了多次的博弈协调过程，同时在这个过程中，仍有着诸如两地基础设施衔接的利益博弈、镇江较低的房产价格导致的南京房产出售不利等实实在在地事情。

3.3基于协商的一体化行动方案

经过多年的发展建设，该地区已经有了完整的规划体系，包括从城市（镇）总体规划

到控制性详细规划编制，而且各层次规划也已经体现了区域协调理念和要求，总体上是符

合两级政府发展的需求的。但是，随着规划的逐步实施，也出现了一些不协调的因素，本

次规划实践正是基于上述背景，以原有规划为基础，经过多次协商，按照区域一体化发展的要求，突破行政区划壁垒，实现两地政府在发展目标、功能布局、生态保护、基础设施建设等方面实现协调[7]。

3.3.1明确共同发展目标

重新审视发展条件和前景，

淡化行政边界，按照构建跨界地

区的长远共同发展的基本框架为

目标。规划突出南京仙林大学城

这一重要资源优势，以及同属于

宁镇山脉，拥有丰富的休闲旅游

资源的基础，以共同争创“科技

城与宜居城”为目标，重点谋划

两地在科技创新、休闲旅游等方

面一体化，共同限制低端产业以

及存在污染产业进入。 3.3.2推进用地功能布局调整优化

按照全面一体化的考虑，宝华积极融入仙林地区发展，共同构建“两轴两廊九组团”的空间格局。打造沿城市干道—仙林大道公共服务轴，实现功能融入一体；打造经天路-桂山路产业发展轴，实现产业发展联动；构建十字生态廊道，统一预控区域生态控制廊道。

为强化产业与南京的协调，促进宝华与南京的产业对接，充分发挥紧邻南京大学的优势，除居住功能外，积极拓展科技创新创业功能发展，规划在优化过程中，为科创产业的图7 两市交界地区科创产业布局图

图6 南京仙林-镇江宝华空间结构图

发展尽量提供较多的空间载体和多样化的空间类型选择，优化规划区内科创产业布局。3.3.3共同保护生态环境，预控生态通风廊道

为实现仙林和宝华地区生态格局的一体化保护，优化生态格局，规划对现有规划的生态区域范围进行进一步明确，严格预控沿七乡河生态廊道和南部山脉廊道，形成“十字形”生态廊道，与周边山体共同构成一体化的区域生态格局。规划经两级政府多次协商，调整了建设用地占用生态廊道空间，仍将其恢复为生态绿地，共同控制生态廊道。

调整前调整后

图8 对规划占用的生态廊道用地仍建议进行规划预控

3.3.4推进基础设施建设标准统一，实现共建共享

在主要联系干道已经建成的基础上，按照强化片区联系的原则，对原规划提出了包括实现道路等级一致，提升路幅宽度，实现两侧道路断面形式一致；预留跨河通道，加密联系道路；增加轨道交通衔接两个片区等具体措施，推进基础设施建设标准统一，实现共建共享。

4 结语

受行政区经济的影响，区域协调的实现仍有很长的路要走，尤其对于跨市交界这种点状地区，这里面最根本的还是地区利益的协调问题。在不改变行政区划的前提下，建立双边协商机制尤其重要，明确共通过目标，双方政府在各层面规划上、重点建设项目上达成一致，从目前的以竞争为主的关系转向竞合关系、伙伴关系，共同实现双边利益最大化，是未来发展的总体趋势。受知识面的限制，文章更多的是探讨如何就规划双方政府达成一致，建立共同规划目标，但对于具体协商模式、协调机制等未涉及，这也是今后需要努力的重要方向。

本文主要基于《仙林—宝华科学城总体协调发展规划》相关规划成果整理总结而成，特别感谢项目组其他成员的大力支持。

参考文献

[1]李晓晖等.同城化下广佛区域发展的问题与规划对策探讨[J]. 城市发展研究,2010,17(12).

[2]贺曲夫,史卫东,胡德.长株潭一体化行政区划手段和非行政区划手段研究[J].中国人口.资源与环境,2006,(1).

[3]桑秋,张平宇等.沈抚同城化的生成机制和对策研究[J].人文地理,2009,(3).

[4]邢铭.沈抚同城化建设的若干思考[J].城市规划,2007年,第10期.

[5]于涛方,吴志强.昆山城市竞争战略与经营策略的动态演变研究[J].城市规划汇刊,2004(3).

[6]丁成日,郭湘闽,何剑鸣,崔晗.城市发展空间战略规划研究——以江苏省昆山市为例[J].城市规划,2008,(6).

[7]仙林—宝华科学城总体协调发展规划.南京市规划设计研究院有限责任公司.2013.

作者简介

陶修华，规划三所所长，副总规划师，高级城市规划师，南京市规划设计研究院有限责任公司。