公路绿化养护市场化运作模式

关键词： 城市； 园林绿化； 养护； 市场化 随着人们物质 文 化 水 平 的 提 高，人 们 的 环 保 意 识 也 逐 步 增 强，对城市环境的期待 也 越 来 越 高。 园 林 绿 地 具 有 生 态、审 美 和 游憩三大功能，给城市居 民 以 回 归 大 自 然 的 享 受，是 人 们 工 作 生 活不可或缺的组成部分。因此，市政部门应格外重视园林绿地的 养护工作。目前，我国城市园林绿化养护要有三种模式： 事业单 位管理模式、市场化管理模式和双轨制管理模式。随着我国市场 经济体制的逐步健全，市场化管理模式将会是园林绿化养护的主 流运作模式。1999 年上海市浦东新区公路管理署率先在全国公 路系统推行了养护市场化管理模式，在十多年的实际操作中发现 了若干问题。本文首先分析了推行市场化运作模式需要具备的 条件，而后总结了上海市在推行绿化养护市场化管理中所存在的 问题，并提出 了 解 决 这 些 问 题 的 若 干 建 议，以 供 管 理 人 员 借 鉴 参考。 1、上海市浦东新区公路绿化养护管理部门概况 上海浦东新区公路管理署成立于 1993 年 4 月 7 日，是浦东新 区公路管理机构，隶属上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理 局领导，业务受上海市路政局（ 2012 年 4 月 27 日成立） 等部门指 导。1997 年以来不断推进公路管理体制改革，现已实现事企、建 管、管养以及路政管理与执法的分开。1999 年又率先在上海公路 系统推进养护市场化改革，实行公路养护作业公开招投标。公路 署现在主要负责浦东新 区 公 路 和 公 路 桥 梁、绿 化、排 水 等 设 施 的 管理和养护，公路路政管理、养路费等规费的征收和稽查，公路大 中修工程管理等，对浦东公路包括乡镇公路实施行业管理。浦东 新区公路管理署现管养公路总里程 1982． 913 公里，东起浦东国 际机场，西至杨浦、南浦、徐浦大桥，北连外高桥港区，南接奉贤区 横贯整个浦东新区，管养绿地总面积 1804 万平方米。 2、推行养护市场化管理的基本条件 2． 1 政策良好导向 欲推行绿化养护市场化管理模式，首先要对原主管绿化养护 的事业单位进行改制，这 就 需 要 国 家 出 台 一 系 列 的 政 策，来 解 决 绿地养护市场化可能面 临 的 难 题，例 如，将 园 林 事 业 单 元 改 制 为 企业，将事业单位员工平 稳 过 渡 为 企 业 职 员，对 园 林 绿 化 事 业 单 位的养老保障制度进行改革等。如果政策引导不到位，计划不周 全，可能会引发混乱，不仅无法进行改制，还可能使园林养护市场 更为混乱。总体上，政府部门在将事业单位改制为企业过程中应 充分考虑人员分流及社 会 保 障 等 问 题，制 定 有 关 政 策，提 供 政 策 性保障。 2． 2 财政大力支持 推行公路绿化养护市场化管理模式除了政策引导之外，还离 不开政府财政的支持。一方面，企业改制中的改制成本需由政府 支付，如退休职工的退休金、在职职工的身份转换等。另一方面， 政府还需按时足额支付绿地养护费用。当前，我国普遍存在城市 公共绿地养护经费不足 的 问 题，如 沈 阳 市，公 路 每 年 养 护 费 仅 为 1． 42 元 / m2 ； 青岛、南京、杭州、太原等城市稍高一些，每年维护费 也只达到 4． 4 元 / m2 。在经费不足的情况下实行社会招投标，在 实施过程中会经常出现不能按合同要求按期支付养护费的情况， 发包方出现违约，将承担 由 此 所 引 起 的 索 赔，绿 化 养 护 工 作 也 不 能正常进行，并严重影响绿化养护质量等。如发包方不能对养护 质量进行有效控制，将为 今 后 的 养 护 管 理 工 作 埋 下 隐 患，养 护 市
研究与探讨
公路绿化养护市场化运作模式研究
吴敏杰 上海市浦东新区公路管理署
摘 要： 随着我国市场经济体制的逐步健全，市场化管理模 式将会是园林绿化养护的主流运作模式。本文首先分析了推行 市场化运作模式需要具备的条件，而后总结了上海市在推行绿化 养护市场化管理中所存 在 的 问 题，并 针 对 目 前 存 在 的 一 些 问 题， 提出改进方法 和 措 施，以 期 更 好 推 进 城 市 公 路 绿 化 养 护 市 场 化 工作。
场将日趋混乱。 2． 3 培育市场竞争 近几年来，公路绿化养护时通过社会化招投标来确定施工企
业，在这种模式下培育了大量的绿化施工养护队伍。但在一些中 小城市的绿化施工养护企业严重缺少技术人员还是严重缺少，机 械设备也不能满足施工需求，甚至有的国有养护单位还处在吃皇 粮，没有形成一个有效 的 竞 争 市 场。 所 以，要 推 行 绿 化 养 护 市 场 化管理模式，就必须要培 养 绿 化 养 护 市 场，提 高 国 有 企 业 和 个 体 企业之间的竞争力。
2． 4 健全法规 绿化养护质量受多种 因 素 的 制 约，如 政 府 和 市 民 的 行 为、植 物品种及周围环境等，养护质量不能只简单地从苗木生长情况和 园林景观来评定。因些，公路绿化养护市场招投标及质量监督必 须进行规范管理，由专门 机 构 进 行 管 理，根 据 当 地 绿 化 养 护 的 实 际情况制定有针对性的可操作的绿化养护检查验收、移交标准和 程序、质量监督机制及技 术 标 准，通 过 完 善 的 制 度 来 管 理 各 养 护 企业及其绿化养wenku.baidu.com行为。 3、上海市公路绿化市场化养护市场运作存在的问题 上海浦东新区公路管理署在绿化养护中采用如下管理模式： 划分道路管理标段，通 过 新 区 政 府 采 购 进 行 养 护 招 标，确 定 养 护 作业单位，对养护作业单位进行合同管理。养护中标单位根据各 自企业情况，采取本企 业 职 工 自 己 进 行 养 护 一 线 作 业，或 将 市 政 道路、绿化、桥梁、下水道、泵站等专业进行分包，由分包单位进行 一线养护作业。在近十年的市场化管理中发现如下问题： （ 1） 一些绿化养护项目受经费限制在在招标过程中多采取最 低价中标的形式进行评 标，致 使 投 标 单 位 为 了 中 标 而 相 互 压 价， 甚至以低于成本价进行投标工作。由于中标价太低，养护施工企 业为了保证其最低限度利益，一些中标企业多以更低价格转包给 没有资质的个体户，最终形成恶性竞争，致使绿化养护质量低下。 （ 2） 业主 － 总包 － 分包的三级管理模式，使环节增多，技术要 求掌握参差不齐，管理要求和指令下达迟缓。 （ 3） 由于多存在一个环节，使养护本增加，而养护经费通过招 标是确定的，不能随意增 加 的，加 上 近 几 年 人 工、材 料、机 械 等 成 本增加，分包单位的利润 率 下 降，致 使 分 包 对 养 护 工 作 的 资 金 投 入减少，工作停留在绿化带的保洁上，而专业养护上要求的，如修 剪、施肥、病虫害防治、土壤改良、群落调整、专业人员技术培训等 工作大打折扣，致使绿化 养 护 水 平 和 质 量 逐 年 降 低，达 不 到 业 主 资金投入的目的。 4、绿化养护市场化管理建议 4． 1 规范绿化养护招投标，杜绝不良竞争 为避免绿化养护单位为中标竞相压价，绿化主管部门应根据 当地的经济水平、物价水 平，并 结 合 不 同 路 段 的 施 工 养 护 难 易 程 度，进行精确的测算，计算出各标段的最低养护成本，作为评标依 据，避免低价竞标，选择最优的养护企业。此外，主管部门还需加 强养护市场的管理，杜绝招标舞弊和“围 标”、转 包 或 挂 靠 行 为 发生。 4． 2 加强监督管理，制订养护作业细则， 在绿化养护体制改革中，保证养护质量的关键举措之一就是 实施监督管理。对养护作业实施全过程监督，可为绿化养护管理 的市场化、产业化、社会 化 创 造 条 件。 由 过 去 的 内 部 管 理 转 变 为 外部监管，增强了管理者 的 管 理 监 督 责 任，对 绿 化 养 护 市 场 进 行 有效监督管理。同时，绿化养护监管部门要制定相关政策及市场 规则，确保绿化养护市场规范有序规范运转； 政府及建设主管部 门应该对绿化养护市场 准 入、招 投 标、养 护 质 量 等 进 行 全 方 位 监 管，做到政府监管到位，保障绿化养护市场有序健康发展。