我国文化遗产保护法律制度发展与挑战

我国文化遗产保护法律制度：发展与挑战

朱兵

当前，从世界范围来看，随着全球科技经济的迅速发展，随着人类文明的不断进步，人们对文化遗产的认识在不断深化。文化遗产保护在今天愈来愈成为一个浪潮。出现了三个特点：一是对文化遗产重要性的认识越来越深刻。就是说，在经济、科技全球化日益严重的今天，文化遗产对一个国家、民族的重要性越来越突出，对保持文化多样性的重要性越来越突出。这种重要性远远超过了传统意义上对文化遗产的认识。这种重要性除了体现在一般的文化意义上外，还体现在政治、经济、民族、国家文化主权等等方面。文化的问题、文化遗产的问题从来没有像今天这样为全球所关注。

第二个特点就是对文化遗产保护对象和范围的认识在不断扩大，保护的程度在不断加深。用今天的观念看，在文化遗产的范畴中，主要包括物质和非物质遗产（或有形遗产和无形遗产）两大类。但在相当长的时间内，人们对文化遗产的保护主要是围绕着物质形态的文化遗产（或有形文化遗产）来进行的。就物质形态的文化遗产而言，保护对象的范围也在不断扩大，标准也在不断更新。从我国来说，一个突出的现象就是从对重要的、单个的文物古迹的保护扩展到对文物古迹周边环境保护，又扩展到对以某个历史建筑群为主体的历史街区、村镇、城市的保护。近些年来，非物质文化遗产又成为文化遗产保护的一个重要内容，引起了广泛的关注。因此，文化遗产保护对象已经突破了传统范畴。

第三个特点是随着保护对象的多元化，保护对象的价值标准和保护方式也呈现出一种多元化的趋向。历史年代再也不是一个绝对尺度。“保护”一词的内涵不断扩充，它不再仅仅被理解为是对物质形态的“保存”，还包括研究、利用、宣传、传承与弘扬。其意义除了“保存”本身之外，更多地体现在与当代社会发展、文化建设等等的相互关系之中，并成为国家、民族现实生活、生存方式的一个重要组成部分。上述这些变化可以说既是全球也是我国文化遗产保护发展的具体缩影。

一、我国文化遗产法律制度的立法特点和构成

我国文化遗产法律制度是我国整个法律体系的一个重要组成部分。它包括法律、法规、部门规章、地方法规等一系列具有法律效力的文件。它的形成和特点与我国的立法体制密切相关。我国是一个统一的单一制国家，各地方经济、社会发展又很不平衡，因此，既要保证国家权利机关统一行使立法权，同时又照顾各地不同的需要，确立了我国统一而又分层次的立法体制。它包括了具有不同层次的国家法律法规、地方性法规、民族自治区条例、部门和地方政府规章等。对这种分层次的立法体制，为保证法制的统一，明确规定了不同层次法律、法规、规章的效力。宪法的效力高于一切法律、法规，法律法规的制定不得同宪法相抵触；法律高于行政法规；行政法规高于地方性法规和规章；地方性法规高于地方政府规章。同时，立法机关还实行立法监督制度，上级立法机关有权撤销不适当的法规规章。

我国文化遗产法律制度是建立在宪法和其他基本法所确立的原则之上的，这些原则包括国家保护文化遗产的原则，各民族平等、团结、互助的原则，各民族

都有发展保护本民族文化和保持或改革自己风俗习惯的自由的原则等。我国文化遗产法律制度经过五十多年建设，目前主要在有形文化遗产（文物）方面初步形成了法律保护体系。它与上述立法体制相一致，包括若干层次：一是由全国人大常委会1982年制定颁布的文物保护法（1991、2001年修订）；二是国务院制定颁布的行政法规，如文物保护法实施条例、水下文物管理条例、风景名胜管理条例等；三是省、直辖市立法机关人大常委会制定颁布的有关文物保护的地方性法规，如北京市文物保护条例、浙江省历史文化名城保护条例、甘肃敦煌莫高窟保护条例等；四是较大的市和经济特区所在地的省市人大常委会制定的地方性法规，如苏州市文物保护条例、深圳市文物保护条例等；五是民族自治区、州、县人大常委会制定的自治条例和单行条例，如西藏自治区文物保护条例、云南省丽江纳西族自治县东巴文化保护条例等；六是国务院有关部门制定的部门规章和地方省级人民政府制定颁布的规章性文件，如国家文物局制定的文物保护单位保护管理暂行办法、考古发掘管理办法、考古涉外工作管理办法和文物出境鉴定、馆藏文物等方面的管理办法以及各地方立法机关、人民政府所制定的地方法规和规章。

二、我国文化遗产保护法律制度的形成和发展

新中国建立以来，文化遗产保护法律制度的建立大体可以分为三个时期：（一）第一个时期是从建国前后到60年代的初创时期。新中国建立前夕，著名建筑学家梁思成先生编写了“全国重要建筑文物简目”共450条，并附“古建筑保护须知”，这为当年解放战争提供了文物保护的依据。1950年5月政务院发布保护古迹的政令。1961年国务院颁布《文物保护管理暂行条例》。同年

以梁思成的“简目”为基础，国务院公布首批全国重点文物保护单位（至2004年共公布五批，计1271处）。这时期一个最重要的成果就是建立了文物保护单位制度，针对不可移动文物，根据不同价值，分别确定为不同级别的文物保护单位（国家、省、市【县】级文物单位保护体制,目前全国县级以上文物保护单位6万多处，省级7000处，全国重点文物保护单位1271处）。但这期间，行政命令是文物保护的主要依据和规范，对文化遗产的认识也仅限于重要的文物古迹本身。

（二）第二个时期是20世纪80年代改革开放时期，以1982年全国人大常委颁布实施《文物保护法》为标志，我国对文化遗产的保护开始走上法制化的轨道。这时期，文物保护出现了全新局面。随着大规模经济建设的发展，国家制定了新时期文物保护基本方针政策。全国人大常委会颁布实施《文物保护法》后，国务院和有关部门、地方政府也都制定了一系列配套法规，初步形成了中国文物（物质文化遗产）保护法规体系。该法虽然只有33条，但它首次从国家法律的角度对文物的对象和保护范围、标准，对文物保护单位、考古发掘、馆藏文物、私人收藏文物、文物出境都作了规定，确立了一些重要原则和制度：

1、明确了文物保护对象的标准是“具有历史、科学、艺术价值的文物”。

2、划定了文物保护的范围共五大类：一是重要的历史古迹；二是与重大历史事件、革命运动或著名人物有关的史迹、实物、建筑；三是历史上珍贵艺术品、工艺品；四是历史上重要的文献资料；五是各民族社会生活的代表性实物。

3、在法律上确立了文物保护单位制度。