051.基于公共资源保护的旅游休闲区规划方法初探——以环巢湖国家旅游休闲区总体规划为例.docx

基于公共资源保护的旅游休闲区规划方法初探——以环巢湖国家旅游休闲区总体规划为例秦梦迪，李京生，刘来玉摘要：我国国家旅游休闲区的提出，给城市规划带来了新的课题。

本文从公共资源保护的角度，对国家旅游休闲区的规划方法进行了初步探索。

公共资源是全民共享的资源，也是旅游休闲产业得以发展的基础，对其资源品质和共享性的保护是国家旅游休闲区规划的重要前提。

本文以环巢湖国家旅游休闲区总体规划为例，对基于公共资源保护的国家旅游休闲区规划方法进行了探索和实践：规划基于对公共资源的分类梳理，首先对公共休闲空间进行分级保护控制并针对不同类型公共资源的特征提出了不同的保护与发展策略，进而通过公共休闲产品的策划，充分挖掘公共资源价值的同时保护全民共享资源的权利，最后提出公共资源的管理策略以保证运营过程中公共资源人人共享的权利。

关键词：公共资源，国家旅游休闲区，规划方法，环巢湖1背景随着近年来我国旅游业的不断发展与升级，大都市区居民近中程旅游需求日益旺盛，传统的景区旅游逐渐向多样化的休闲旅游转型。

2013年国务院制定了《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》以促进旅游休闲产业健康发展，推进具有中国特色的国民旅游休闲体系建设。

环巢湖地区面向合肥大都市区旅游市场，拥有中国五大淡水湖之一的巢湖核心资源，具有发展旅游休闲业的优势条件和必然趋势。

2015年8月，国家旅游局批复同意合肥创建环巢湖国家旅游休闲区，成为全国首个国家级旅游休闲区试点。

国家旅游休闲区是面向大都市圈，介于自然保护地和城镇型开发地域之间，以释放近、中程日常休闲需求为目标，以休闲产业为核心，提供面向公众的旅游休闲服务为主要内容，兼具国土主体功能区和产业经济专项功能区特征的复合发展区域。

国家旅游休闲区的提出，主要以落实“国民旅游休闲体系”，合理引导旅游休闲要素配置和产业发展，促进国民旅游休闲福利供给，提升全体国民休闲品质为目标。

强调了对旅游休闲区内各类资源要素的合理利用，注重区域发展与保护的平衡，鼓励旅游休闲的福利化供给，关注大众休闲的均等权利。

而在我国目前的旅游发展过程中，在生态保护规划建设中存在着保护与开发“一刀切”的惯式思维，形成了保护与发展的对立，造成旅游区域潜在价值的遗失。

此外，旅游开发对区域内社区“搬迁式”的思维也激化了旅游活动与居民生活之间的矛盾（王应临，2014），而旅游发展对居民生活方式的改变往往让旅游区失去了其最本真的文化和风貌特色。

更严峻的是，一些旅游开发对本应是公众共有的资源进行垄断独利，出现了公共岸线变私人海滩、旅游景区门票高昂、圈地建造高端别墅等一系列反共享利用和反共享经营的现象，损害了大众享有旅游休闲资源的平等权利。

针对这一系列的问题，面对国家旅游休闲区的定位和目标，规划不仅仅需要对区域内的资源制定弹性的、融合性的保护策略，更应该站在更高的层次上，从推进社会和谐与文明进程的角度，充分彰显社会“公共性”的诉求（袁祖社，2007）。

因此在环巢湖国家旅游休闲区总体规划中，我们提出公共资源保护的概念，从社会共享、全民平等的角度控制与引领整个旅游休闲区的规划路径，充分协调保护与发展之间的关系，保证公共资源本身的品质，避免“公地悲剧”的发生，同时避免在旅游开发过程中对资源“共享性”的破坏，保护公民休闲的平等权利。

2公共资源的解读2.1公共资源的概念公共资源是指不为任何企业或个人所拥有，全体社会成员可以自由利用的资源（李红凤，2012），主要指自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件（韩方彦，2009）。

通常包括土地、水、空气、草地、森林、海洋、矿产、野生动物等资源。

本文所研究的公共资源主要指公共旅游休闲资源，是旅游休闲产业与活动得以发展和实施所依托的公共资源，可以分为生态系统资源、原态文化资源和特色景观资源。

2.2公共资源的特性从经济学的角度看，公共资源具有“非排他性”和“竞争性”，其中非排他性是指一个人消费时并不能阻止其他人对其消费，体现出公共资源的共享性；竞争性表现为任一群体成员所使用就会妨碍其他用户来使用一定量的该项资源，使得资源的质量降低（张书怡，2009；李红凤。

2012）。

虽然公共资源具有非排他性，但是在实际的旅游开发中，公共资源私有化的现象屡见不鲜，滨海酒店占有公共海滩，温泉酒店包围千年古寺，填湖建造豪华别墅等现象值得引人深思（李红凤，2012）。

而由于公共资源的竞争性，如果忽视对其保护，就容易导致“公地悲剧”（Hardin，1968）的发生。

1994年，Healy将公共资源概念引入旅游研究时便指出，如果旅游开发经营中原居住民既有生活方式改变，放弃了对自然环境本真与原始性的维护，最终将失去对旅游者最初的吸引力。

2.3环巢湖公共资源保护的内涵基于公共资源的概念与特性，环巢湖国家旅游休闲区总体规划创新性地提出了公共资源“共享性”保护的理念，针对旅游发展对公共资源本身可能存在的破坏性开发、旅游发展对当地居民的忽视以及旅游发展过程中垄断经营的问题，提出了代际共享、主客共享、全民共享三个重要的共享层次。

代际共享是指对公共资源的可持续性进行保护，避免过度发展导致的资源无节制利用，保证子孙后代享有公共资源的权利，这是对公共资源最根本的保护，也是旅游休闲活动得以开展的基础；主客共享是充分协调本地居民生活与旅游发展之间的关系，合理利用公共资源，既满足普通市民的日常休闲需求，也对应外来游客的旅游休闲需求，实现公共资源的最大化利用；全民共享则强调公共资源全民享有的权利，杜绝公共资源私有化经营的现象，并推行公共休闲活动场所的福利化供给，实行免票或低价门票管理，保证低消费人群享有公共资源的权利。

通过三个方面的“共享性”，既涵盖了传统生态保护规划中对于资源可持续性的保护，又进一步针对公共资源的特征延展了保护的内涵，突出了不同代际人群、不同居住地人群以及不同消费层次人群对于公共资源拥有的平等权利。

3环巢湖公共资源梳理基于对公共资源的理解，规划首先对环巢湖的公共资源进行分类梳理，形成三大类、十三基本类的公共资源体系（表1）。

其中生态系统资源主要包括水系、湿地、山体、森林、农田等队自然生态系统具有维持作用的资源，对其进行保护的目的是保证生态系统的正常运转和基本生态格局的稳定性。

原态文化资源主要指具有保护和传承价值的物质文化资源、非物质文化资源以及名镇名村特色人居环境等，包括文化遗址、乡土民俗、民间手工艺、古建筑、古村落、古镇等。

这些资源往往是地域文化的象征，为社会民众所共同拥有，其具有旅游开发的价值，但同时其原真性也容易受到破坏，对其进行保护目的是维持区域本身的风土特色与文化脉络。

特色景观资源主要指区域中具有旅游休闲价值的景观资源，其与生态系统资源的不同点在于更加强调其休闲价值而非生态维持价值。

在环巢湖区域，特色景观资源主要包括环湖湿地景观、圩田农业景观、郯庐断裂带地质景观、巢湖岛屿以及温泉等。

这三类公共资源中，生态系统资源是本底，是旅游休闲活动得以开展的基础条件，而原态文化资源和特色景观资源是生态本底上的亮点，是旅游休闲活动体验与品位的重点。

通过对其归类梳理，为后续规划中对于特定公共资源不同保护与发展策略的提出奠定了基础。

表1.公共资源分类表主类基本类生态系统资源水系湿地山体森林农田原态文化资源物质文化资源非物质文化资源名镇名村特色景观资源环湖湿地景观圩田农业景观郯庐断裂带地质景观巢湖岛屿温泉4基于公共资源保护的规划路径在理解公共资源概念并对环巢湖公共资源进行分类梳理的基础之上，规划通过公共休闲空间控制、公共资源分类保护策略、公共休闲产品体系规划以及公共资源管理四个步骤对公共资源的代际共享性、主客共享性和全民共享性进行实现。

4.1公共休闲空间控制旅游休闲区的规划有其自身的特点，其公共休闲资源密集的区域往往也是生态脆弱的区域，既是旅游休闲发展的核心，也是需要重点保护的地区，因此在空间发展控制上传统“禁建区、限建区、适建区”的规划方法已经并不适用，而更需要在规划中把控好休闲活动与生态保护之间的平衡。

针对这个问题，环巢湖国家旅游休闲区总体规划提出了公共资源保护区的概念，将公共资源密集的核心区域进行分级分类保护，形成三级公共资源保护区（图1）。

根据不同区域核心资源的休闲特征与生态属性，有针对性地制定区域生态控制要求并明确准入项目（表2）。

其中一级公共资源保护区主要涵盖了重要的山体森林、湿地水域等生态系统资源，这些资源有重要的自然生态维护价值，对其保护应重于开发，弱化其休闲功能，只能进行较为单纯的观光游览等建设量小、不具污染性的休闲活动，并严格控制游客容量。

二级公共资源保护区主要涵盖了环湖重点原态文化资源和特色景观资源区域，对其保护与开发应并重考虑，不破坏原有风貌的前提下，可适当配置旅游服务设施，但应严格控制其规模，合理引导旅游休闲开发项目的进入。

三级公共资源保护区则是与一级、二级保护区域紧密相连，在生态空间格局上具有延续性的区域，对其保护以整体景观基调的维持为主，注重维护当地居民正常生产生活并与周边自然与文化景观风貌相协调，可以适当开发度假区、文化街等旅游休闲项目。

这三级公共资源保护区的空间分布存在互相包含和交叉的关系，有利于引导旅游项目不同功能板块在空间上的布局。

通过生态控制要求和旅游准入项目的明确，在保证资源不受破坏的前提下充分挖掘了资源的旅游休闲价值，探索了保护与开发协调的发展路径。

图1.公共休闲空间控制分区表2.公共休闲空间控制表生态功能区生态控制旅游准入项目一级公共资源保护区以保护资源、维护和提升景观品质为主要目标，加强对自然山形地貌、湖泊水域、动植物以及人文景观的严格保护。

保护文物建筑的真实性和完整性，保障景观建筑与周边环境的协调性。

适度开展观光游览、生态休闲活动；应严格控制游客容量；严格控制外来机动交通进入保护区。

生态修复，生态保育，科研观测，文物修缮保护，风景游览步道，观景台，确需建设的军事、保密等特殊用途设施。

二级公共资源保护区以风景游赏和风景恢复为主，鼓励游览区建设，合理扩大规模。

对已被破坏的风景资源实施景观和生态恢复。

严格控制旅游服务设施规模，合理引导其建筑风格与建设强度。

现有建筑和设施对景观环境有影响的，应进行景观改造或拆除搬迁。

限制与风景游赏无关的建设，控制外来机动交通进入。

核心保护区的准入项目，游客中心，旅游餐厅，小型旅游宾馆，纪念品商店，其他经规划行政主管部门会同相关部门论证，与生态保护不相抵触，资源消耗低，环境影响小，经市人民政府批准同意建设的项目。

三级公共资源保护区宜合理引导集中建设旅游服务设施和项目。

应维护当地居民正常生产生活，建设应注重与景区景观风貌相协调，严格控制建设范围、强度和建筑风貌，进一步优化用地结构和空间布局，并与周边自然和文化景观风貌相协调。