第2章 国外公务员制度

2.2 国外公务员基本内容
2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度 公务员制度的任用形式： 选任制
2 1
委任制
3
考任制
4
聘任制
2.2 国外公务员基本内容
2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度 • 选任制：以选举方式任用公务员，主要适用于政治 领导人，如美国、法国、印度、新加坡等国，都是 直接选任或间接选任的方式产生国家首脑和部分国 家公务员。
以上法规经过多次修改和补充，成为战后日本公 务员制度的主要法规。
复习思考题
1、国外公务员制度是如何产生的？ 2、国外公务员制度的基本内容有哪些？ 3、试述英、美、法、日公务员(文官)制度的建立和 发展。
2.4 美国文官制度的建立和发展
• 《彭德尔顿法》是以英国文官制度为蓝本，结合美 国自身的经验而制定的，具有美国的特点。主要有 三条： - 通过“竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务开始， 这是功绩制原则的核心，也是 这部法律的中心思想。 - 相对的职业保障，凡通过文官考试而被录用的人员，不得因 政治原因被免除公职。
2.1 国外公务员制度概况
• 从19世纪50年代开始，先在英国，而后世界各国逐 渐形成国家公务员制度。
• 这些国家公务员制度的形成大致有三种情况： -在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中， 逐步确立了国家公务员制度。代表是英国。 -主要在反对“政党分肥制”的过程中确立了国家公 务员制度。其代表是美国。 -总结和效仿英、美等国家公务员制度。建立起自己 的国家公务员制度。如法国、日本、联邦德国。
广义的公务员，是指政府中行使行政权力和承担政府
公务的所有工作人员，既包括通过选举产生的政府 官员，也包括常任制的、非选举产生的政府公务人 员。
狭义的公务员，特指非选举产生的政府公务人员，他
们一般通过公开竞争考试被择优录取，在无过失的 情况下，一经录用，即可长期任职而不与内阁共进 退。本文多采用狭义的公务员的概念。
• 1813年，凡是英籍文官必须先进修四个学期的历史、 语文和印度法律等课程。
2.3 英国文官制度的建立和发展
•1840年，议会就政府开支浪费严重的问题质问财政部。 同时，随着政党政治的发展，政府中的一般官吏经常受 到党派的庇护。新兴资产阶级意识到建立自己的文官队 伍代替封建贵族的统治已势在必行。
• 日本公务员制度又称日本文官制度，是在“明治维 新”之后建立起来的。 • 特征：即含有日本长期封建主义和封闭型经济的痕 迹，又含有搬用欧美国家政治制度的痕迹。 - 1885年，参照普鲁士法典，颁布《官吏纲要》。 - 1887年，颁布《文官考试试用及见习规则》。 - 1893年，改革《文官用人令》，将文官考试规则中，优待官
•1853年，英国首相格拉斯顿委派诺斯科和杜维廉调查 英国任用官吏的情况，次年两人提出报告。报告的具体 内容： -指出在英国想做官的多是庸碌无能之辈，凡是在公开 竞争的职业中站不住脚的或不想积极努力的，才安于在 行政部门里混日子；能进到政府里做官的人大概都同大 臣有关系。
2.3 英国文官制度的建立和发展
第2章 国外公务员制度
国外公务员制度：适应资本主义发展的需要而
建立起来的一种官吏制度。 它随形势的变化而发 展，并因各国具体国情的不同，细节也不尽相同。 通常具有以下特点：公开考试，择优录用；严格 考核，论功行赏；终身任职；知识化 、专业化水 平不断提高；标榜“中立”；立法比较完备等等。
第2章 国外公务员制度
2.5 法国公务员制度的建立和发展
• 法国公务员制度的建立始于拿破仑（草创了公务员 制度的雏形）：
- 建立等级制。 - 规定在行政部门实行严格的法律。 - 颁布了某些适用于所有公务员的规章制度，从而确立了统一 培训的原则，统一了行政部门的工作方法，并建立了相应的 行政学院。 - 创办了许多培训官吏的专门性和综合性的技术学校，使这些 学校成为培训官僚队伍的摇篮。
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2.5 法国公务员制度的建立和发展
• 法国公务员制度的发展：现代公务员制度
- 第二次世界大战之后，1945年10月组建了公职管理总局，隶 属总理府。1946年10月公布《公务员法》，设置公职最高委 员会，还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜。
至此，法国公务员制度日臻完善。
2.6 日本公务员制度的建立和发展
•委任制：由机关首长负责直接委任其下属，适用于对 行政首长负责的助手和秘书等辅助人员。
2.2 国外公务员基本内容
2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度 • 聘任制：政府机关以定期契约的形式聘用专门人员， 适用于在社会上有一定名望的学者、专家和科技人 员。
• 考任制：公务员制度的基础，指通过考试的办法， 以应选人员的成绩优劣作为客观标准来选用所需的 公务员，这是大多数人进入国家公务员队伍的必由 之路。
• “公务员”一词来源于英语，原文为“civil servant”,中文有的译为“公务员”，有的译为 “文职人员”或“公职人员”，有的译为“文官”。
• 日本在二战前采用“文官”称谓，战后改称“公务 员”。英美等国按照约定俗成的原则，仍采用“文 官”的称谓。
2.1 国外公务员制度概况
• 公务员有狭义和广义之分。
来的一种官吏制度。 它随形势的变化而发展，并因各国 具体国情的不同，细节也不尽相同。通常具有以下特点： 公开考试，择优录用；严格考核，论功行赏；终身任职； 知识化 、专业化水平不断提高；标榜“中立”；立法比 较完备等等。
2.1Hale Waihona Puke Baidu国外公务员制度概况
• 国家公务员制度最早形成于19世纪中叶，至今已有 一百多年的历史。
2.5 法国公务员制度的建立和发展
• 法国公务员制度的发展：现代公务员制度
- 19世纪到20世纪前半叶，陆续建立一些文官管理制度，主要 有：1853-1859年退休法；1905年关于纪律的规定；1913年的 转调法等等。 - 第一次世界大战结束后，颁布两项重要法令，规定各县市政 府公务员的选拔、升迁及惩戒等办法。 - 第三共和国时期，制度已初具规模，形成以在选拔官员时注 重人才、官吏所必须接受的教育与训练由各用人单位自选决 定；公务人员的任用须经公开竞争考试，考核科目则注重业 务技能，而不是一般的通才教育，并适当放宽投考年龄的限 制等特点的人事制度。
2.2 国外公务员基本内容
2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度
• 各国都强调公务员考试要坚持公开、平等、竞 争、择优的原则。这是公务员制度的基本标志。
2.2 国外公务员基本内容
2.2.2 实行以工作实绩为基础的考核制度 • 世界各国各国对公务员的考核，称呼不尽相同，内 容却无实质性的差别，其主要内容是考绩，即通过 对公务员工作能力、努力程度，尤其是工作成效等 的考核，决定其职务的升降和奖惩。
2.3 英国文官制度的建立和发展
（3）对各部人员实行统一管理，各部之间人员可以 相互转调和提升。 （4）高级文官职位的提升，以上级的年终考核报告 为依据，低级事务人员的提升则多以年资为基础。 根据以上四个原则，把政府官员分为两大类： 一是随内阁更迭而进退的政务官；另一类是事务官， 即文官。后者不参加政党活动，若无过失即终身任 职，年老退休后依法享有领取退休金的权利。
• “公务员”一词来源于英语，原文为“civil servant”,中文有的译为“公务员”，有的译为 “文职人员”或“公职人员”，有的译为“文官”。
• 日本在二战前采用“文官”称谓，战后改称“公务 员”。英美等国按照约定俗成的原则，仍采用“文 官”的称谓。
第2章 国外公务员制度
国外公务员制度：适应资本主义发展的需要而建立起
• 对于考核的具体内容，许多国家都根据本国情况作 了比较细致的规定。 e.g.法国公务员的考核项目共有14项。
2.3 英国文官制度的建立和发展
现代意义的文官制度在英国的建立，可以追溯到东印 度公司的官制改革。 • 1765年，英国驻印度总督鉴于英属印度吏治的腐败， 着手整顿： - 禁止公司职员公开受贿舞弊； - 直接从伦敦选送官员到印度任职。
学出身者的规定取消，首次建立功绩主义原则。
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1899年，进一步修改1893年的《文官任用令》，并制定新的 《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，这以后日本官僚制度 完全建立起来。这种官僚制度的文官体系是按照“天皇亲政”、 “官吏是天皇的私臣”的精神建立的。
2.6 日本公务员制度的建立和发展
第二次世界大战之后，1947年日本迫于美国压力制定了《国家 公务员法》。 - 1948年对其作了重大修改，同年7月制定了《国家行政组织法》。 - 1950年制定了《关于国家公务员职阶制的法律》，同年12月又 制定《地方公务员法》。
国外公务员制度：适应资本主义发展的需要而建
立起来的一种官吏制度。 它随形势的变化而发展， 并因各国具体国情的不同，细节也不尽相同。通常 具有以下特点：公开考试，择优录用；严格考核， 论功行赏；终身任职；知识化 、专业化水平不断提 高；标榜“中立”；立法比较完备等等。
2.1 国外公务员制度概况
• 国家公务员制度最早形成于19世纪中叶，至今已有 一百多年的历史。
- 该法拒绝给与文官以绝对的职业保障，规定可以免除文官的 职务。
2.4 美国文官制度的建立和发展
• 《彭德尔顿法》之后美国文官制度的发展： 1978年对其作了一次重大修改。同年10月，美国国 会通过了《文官制度改革法》，于1979年1月生效。
- 改革核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作 的质量和效率，它第一次确定了联邦政府人事制度应该遵循 的九条功绩制原则。 - 这九条原则和以前的法律相比有两点新内容，即强调利用报 酬来鼓励政府雇员工作的积极性；保护揭发政府工作缺点和 弊病的人。 - 按《文官制度改革法》进行的改革主要有以下三个方面： （1）建立“高级行政职位”。 （2）推行功绩工资制。 （3）改革考核制度
-建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录 用应考的年轻人； -四项重要的原则性建议(后来逐步得到实现) （1）将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工 作两大类，前一类指行政管理和政治性职务，由通 过以大学课程为基础的考试选用的人员担任；例行 人员也要考试，但只要求具有中学文化程度，大量 的办公室工作由后一类人担任。 （2）凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，通 过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。
- 文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行 为”（主要指强迫公职人员向政党或其候选人捐助竞选基金 或为之竞选)。
2.4 美国文官制度的建立和发展
• 《彭德尔顿法》与英国的文官制度的差异：
- 前者要求竞争性考试“具有务实性”，并同文职人员要履行 的职责相联系。
- 该法还规定公职人员的录用考试和提升考试，在公职的任何 一级，对任何人开放。
2.4 美国文官制度的建立和发展
• 美国现代人事制度的建立可追溯到1883年的彭德尔 顿法案。 - 19世纪60、70年代，美国要求改革官员任命制度的 运动日益高涨。
- 1881年詹姆斯．加菲尔德总统被一求职未遂者行 刺致死，改革运动更加高涨。
- 1883年国会通过了文官制度法（通称《彭德尔顿 法》），开始了以通过公开考试择优任用官员的 “功绩制”为主要内容的现代文官制度的时期。