安徽省城镇土地可持续利用的对策研究

（四）土地污染严重，生态环境恶化
城市人口的不断增加，产生大量生活废弃物和污染物，由 于城市基础设施的相对落后，废弃物得不到有效治理，固 体废弃物堆放不仅占用了大片土地，还造成土壤和地下水 系等城市环境的污染。同时，工业“三废”排放造成大气、 水源和土地污染，尤其是小城镇，污染型工业比重大，加 上工业布局分散，工业区盲目开发，缺乏系统的环境规划， “家家点烟，户户冒烟”，导致污染源分散，污染物控制 难度大，生态环境持续恶化，土地利用不可持续性加强。
（二）加强规划的科学性和权威性
科学地编制土地利用总体规划，重点做好农田基本保护区 规划和城镇发展控制区规划，并明确其界线，严格控制城 镇建设用地的总量，遏制城镇规模的盲目膨胀与占用耕地 的势头。 同时，又要给城市留有余地，满足其发展的需要。 坚持把当前与长远利益结合起来，既注重规划的超前性， 为城镇发展留下合理的空间。
（六）健全土地市场体系，强化土地法制管理
（一）大力加强思想宣传工作，使节约用地 的观念深入人心
思想是行动的指南，大力加强我国人口多、土地人均相对 量少的基本国情和“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切 实保护耕地”的基本国策的宣传思想工作，使节约用地的 观念深入人心。 充分利用城镇存量土地，使城镇闲臵土地最大地低量化。 对于已出让但无资金开发的土地收取闲臵费或收回土地使 用权。 开发区作为现代工业的新兴集聚地，应体现土地利用的集 约效应，其发展应以粗放的外延扩展转变到集约的内涵式 发展。 另外，从主要占用农地向外扩张转向盘活存量土地为主， 实现增长方式的转变。
三、城镇土地利用可持续发展的途径和对策
（一）大力加强思想宣传工作，使节约用地的观念深入人 心 （二）加强规划的科学性和权威性 （三）合理确定城镇用地指标，实行计划用地 （四）积极推进城镇用地臵换，调整和优化城区土地利用 结构和空间布局 （五）建立省级遥感动态监测系统，对城镇建设用地状况 进行动态监测
随着城镇化进程的不断加快，城镇面积不断扩大，对土地资源的需求日益增 大，城镇用地和耕地保护的矛盾日趋尖锐。一个值得注意的问题是：城镇建 成区面积的增加快于城镇人口的增加，且增长速度在加快。 根据《安徽省土地利用总体规划，2003》资料显示，2002年全省土地总面积 13．94万㎞² ，约占全国总面积的1．5％，居全国第22位，人均约3.5亩。全 省耕地面积8891.9万亩，占土地总面积的42．4％，人均耕地(1．16亩)低于 全国(1．5亩)平均水平。但是，1997年以来，安徽省城镇发展数量、建设用 地总量和人均水平都有了较大幅度的提高。 据安徽省建设厅《城乡建设统计资料》显示，1997-2002年全省设市城市由 18个增加到22个，县城因县改市由60个变为56个，建制镇由802个增加到 939个，全部城镇(含城市、县城、建制镇)建成区面积由2231.2㎞² 增加到 5235.6㎞² ，年平均递增率18．6％，全省城镇人口(指城市市区和县城、建制 镇三部分的市镇人口)由2028．25万人增加到3120．72万人，年平均递增率9 ％，但是前者明显高于后者，这种增长速度的不平衡导致城镇外延不断扩张， 人均耕地不断减少，人地矛盾更加日益突出。
谢谢观赏！
《城市用地分类与规划建设用地标准》规定规划人均建设用地指标
指标级别 用地指标 （㎡／人） 1 60．1～ 75．0 2 75．1～ 90．0 3 90．1～ 105．0 4 105．1～ 120．0
（四）积极推进间布局
城镇用地臵换是指合理地对城市各种不同性质用地进行功 能配臵的转换，从而提高城镇土地利用效率，优化用地结 构和空间布局。 城镇用地臵换主要是针对存量用地而言的，城镇区域的各 个地块都有其自身的区位优势，只有按照区情区力进行合 理布局，优地优用，才能充分发挥土地的潜力。 从而实现对城区土地利用结构和空间布局的调整和优化， 把城镇土地粗放性利用转化为集约性使用，其核心工作就 是挖潜现有城镇土地利用的潜力，开发盘活存量土地，在 可能的条件下减少用地的增量。
（三）土地利用总体规划滞后
土地利用总体规划是各级政府对土地利用进行干预的最有 效的手段之一。 但我国的土地利用总体规划工作开展较晚，1986年国家 土地管理局成立后才开始全面组织编制和实施。目前其社 会地位和法律地位都明显低于城市规划，因而难以对城市 用地规模的不合理扩大进行有效的制约。而一些城市在编 制城市规划时 往往就城市论城市，不顾我国的土地基本 国情，在用地上追求“高起点、高标准”盲目提高用地指 标，不重视甚至忽视耕地的保护。
（二）有关政策法规不完善
政策法规应具有一定的超前性，但在我国往往是有了问题 之后才开始研究制定相应的政策法规，即便如此，目前在 如何解决城市土地利用中的问题、合理控制城市用地规模 和保护耕地方面，还缺乏相应政策的引导和法规制约，如： 在如何规范地方政府的行为，引导城市的合理发展；如何 盘活城市存量土地，改造旧城区以及土地利用规划与城市 规划如何协调等方面，有关政策法规都还不够完善。
二、 城镇土地利用存在问题的原因
（一）城镇发展指导思想上出现了某些偏 差
（二）有关政策法规不完善
（三）土地利用总体规划滞后
（四）城镇土地市场欠发达
（一）城镇发展指导思想上出现了某些偏差
虽然我国制定了“合理控制大城市，积极发展中小城市” 的指导方针，但许多地方在城市发展指导思想上，盲目求 大，一些地方政府好大喜功，为显示政绩盲目攀比，中小 城市都要发展成为大城市，大城市则向特大城市发展。同 时，由于资金短缺，“以地生财”成为城市发展的有效途 径，一些地方政府在经济利益的驱动下，往往把目光盯在 卖地上，通过卖地筹集资金搞城市建设，忽视了耕地的保 护，一届政府卖完了下几届政府的地，以至有“本届政府 吃土地，下届政府吃空气”的说法，而城市用地规模也随 之迅速膨胀起来。
一、安徽省城镇土地利用存在的问题
当前，我国经济正处于由粗放型向集约型增长的 转轨时期，施行行政划拨和有偿转让的双重土地 分配制度，土地资产管理制度尚未完善，大量建 设项目用地基本上采用无偿的行政划拨，城镇土 地利用在新旧体制过渡中存在着诸多问题。
（一）城镇外延扩张，大量耕地被占， 人地矛盾日益突出
安徽省城镇土地可持续利用的对策研究
目录
1.安徽省城镇土地利用存在的问题
2. 城镇土地利用存在问题的原因
3. 城镇土地利用可持续发展的途径和对策
城镇是与人类生活质量最密切的生态环境，也是生态环境 中最为活跃的组成部分。近年来，由于城镇的发展，乡镇 企业的兴起，各级各类开发区的不断涌现，大量耕地被侵 占，人地矛盾日益突出，主要表现为城镇用地不断地外延 扩张，大量耕地被占；城镇规划区内搞“圈地运动”，城 镇土地闲臵浪费严重；城镇用地结构和布局不合理，土地 利用效率低等主要问题。这些都严重阻碍了城镇经济的可 持续发展。因此，“珍惜和合理利用城市的每一寸土地”， 走可持续发展之路，是我国21世纪直至更远的未来发展的 自身需要和必然选择。
（三）合理确定城镇用地指标，实行计 划用地
国家原城乡建设环境保护部颁发的《城市用地分 类与规划建设用地标准》是考虑城市可持续发展 的需要，维护我国城市在21世纪仍能具有相应功 能的最起码的标准(见表) 根据不同城镇用地现状、经济发展目标、发展方 向、产业结构和职能分工以及发展规模，应采取 不同的定额指标。
（五）建立省级遥感动态监测系统，对城镇 建设用地状况进行动态监测
国土资源部建立了国家级遥感动态监测系统，并对全国部 分大中城市的用地状况进行了监测，效果良好。 建立省级遥感动态监测系统可对本行政区内的中心城市， 特别是小城市用地情况进行监测，是掌握城市用地情况的 良好方法，便于指导当前和今后城市的规划和建设。
（四）城镇土地市场欠发达
城镇土地市场不完善，而且存在大量的隐形土地市场，使 国家对于城市土地的所有权受到了严重的侵犯。其一，隐 形土地市场助长了土地投机，扰乱了正常的经济秩序，一 方面，企业靠私自转让划拨土地牟取暴利，不利于促进其 加强企业管理，挖掘内部潜力；另一方面，导致地价混乱， 不能真实地反映土地供求状况。其二，隐形土地市场使房 地产业成为暴利行业，大量资金向房地产倾斜，导致新的 比例失调。其三，隐形土地市场使土地利用规划和建设规 划受到干扰破坏，难以落实，不利于土地资金的合理利用， 从而导致大量土地闲臵和浪费。
（二）用地结构不合理，产出效益低
全省城镇总的用地结构不合理，产出效益低。城镇用地空 间布局不合理，优地没有得到优用，行政办公和工业用地 占据城市的黄金地段，不仅土地产出率低，而且工业生产 产生的“三废”污染城市环境，这不仅使城市的环境质量 下降，而且在一定程度上影响城镇中央商务区功能的发挥。 这种用地结构不合理造成土地资源不能地尽其用，土地价 值得不到充分利用，土地产出效益差，土地价值不能显现。 城镇土地的粗放式利用，给城镇建设及社会经济的发展带 来了严重的后果，使得本已短缺的土地资源遭到极大的人 为破坏和浪费。因此，“十分珍惜和合理利用每一寸土 地”，实现城市可持续发展，实现城镇土地利用方式由粗 放外延式向集约内涵式发展的转变已刻不容缓。
（六）健全土地市场体系，强化土地法 制管理
健全土地市场就是坚持把市场调节与政府调控结合起来， 垄断土地出让市场，调控搞活土地转让市场，确保土地市 场健康有序发展。 今后城镇增量用地，除按法律规定可以继续实行划拨外， 其余逐步实行有偿期限使用。 针对目前本省土地资源浪费严重的现状，要实现本省土地 可持续利用，土地管理是关键。
（三）忽视内涵挖潜，集约利用程度低
许多城镇的旧城区普遍存在着建筑陈旧、基础设施落后、 土地产出率低等问题。土地长期处于低效利用状态，土地 潜在的闲臵和浪费现象十分严重；而新城区土地利用率和 产出率大多也处于较低水平。据有关专家测算，目前我省 城镇建成区尚有35％左右容纳能力，城镇用地内涵潜力很 大。同时，城镇商品房的空臵，实质上是城镇土地的隐形 闲臵。1997-2002年，全省商品房闲臵面积增加了37％， 平均每年增长了约16％，土地隐形闲臵面积不断增加，土 地利用率低，土地潜在的浪费严重。