对自然资源资产离任审计的几点认识_安徽省审计厅课题组

对自然资源资产离任审计的几点认识*安徽省审计厅课题组【摘要】对领导干部实行自然资源资产离任审计，是党中央加强生态文明建设的重大制度创新，是审计机关推进全面深化改革的重要工作任务。

通过座谈交流，以及对相关法规制度、过去涉及自然资源审计内容案例的分析研究等，我们认为，开展自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关，自然资源资产离任审计的对象应该是地方党政领导干部，自然资源资产离任审计的重点是自然资源的开发利用和保护情况，与经济责任审计相结合是自然资源资产离任审计的现实选择。

【关键词】自然资源资产离任审计主体对象内容方法党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。

这不仅是推进生态文明建设的重大制度创新，也为审计监督拓展了一个新的工作领域。

目前国内外对如何开展领导干部自然资源资产离任审计没有成熟的方法制度，社会各界对此认识也不尽相同。

2014年6月14日中国审计学会和北京工商大学联合举办的自然资源资产离任审计研讨会上，仅审计主体就有“一元观”“多元观”和“一元为主、多元参与观”等不同观点。

为此，我们通过到市县审计机关调研、开展专题研讨交流，组织召开有省发改委、国土厅、环保厅、水利厅、林业厅和统计局、地矿局等相关部门负责人参加的座谈会，以及对相关法规制度、过去涉及自然资源内容的审计案例进行分析研究等，对领导干部自然资源资产离任审计“谁审”“审谁”“审什么”和“怎么审”等问题，形成了以下认识。

一、开展自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关通过对自然资源自然属性、社会属性，以及各审计主体职责权限的分析研究，我们认为，开展领导干部自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关。

（一）从自然资源的经济性看对其需要进行计量自然资源是人类社会生存和发展的物质基础，没有自然资源，没有自然界最基本的物质及能量供给，人类就无法生存，更谈不上进行经济活动。

因此，从生态文明建设的视角看，我们不仅需要掌握自然资源的数量，而且需要厘清自然资源的价值。

党的十八届三中全会提出探索编制自然资源资产负债表，就是要通过计量的方式列报水资源、土地资源、海洋资源等自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值等各个环节的情况，显示某一“时点”上自然资源资产的“家底”，反映一定时间内自然资源资产存量的变化。

通过定期核算自然资源资产的变动情况，全面反映政府对各项自然资源占有、使用、维护及管理绩效，促进领导干部树立科学发展的政绩观，从而服务生态文明建设。

*课题组组长：戴克柱，成员：刘春华、王羚、程敏、吴宜、骆兴隆、张文祥、蒋文韬，邮政编码：230001，电子信箱：wangling@ 。

（二）从自然资源的稀缺性看对其需要进行保护自然资源的稀缺性是指相对于人类多种多样且无限的需求而言，满足人类需求的自然资源的储量是有限的。

我国自然资源种类繁多、数量较为丰富，但人均拥有量不足、空间分布差异大、结构不尽人意。

改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但也付出了资源消耗和环境污染的代价，粗放型的经济增长方式与资源、环境的矛盾日益突出，经济的可持续发展面临巨大挑战，资源环境已经从发展的条件演变为制约国家安全的一个关键因素。

正视资源环境有限的承载力，就是要积极采取多种方式有效保护和利用有限的自然资源，促进经济社会可持续发展。

党的十八届三中全会提出了包括健全自然资源资产产权制度；对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度；加快自然资源及其产品价格改革，全面反映供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益等一系列保护自然资源的举措。

这说明对自然资源的保护已经提升到了国家发展战略的层次。

（三）从自然资源的公益性看对其应由政府监管自然资源的公益性，主要表现为自然资源是全社会、全人类共有的财富，任何人对某些资源的享受不应该影响他人的享受。

同时，不少自然资源从物质形态上也是不可割裂的，如巨大的水体、奔腾的江河、广阔的海洋、无法固定的环流大气等。

因此，自然资源本身在很大程度上具有公共物品的属性，具有公益性。

在公共行政领域，人们倾向于认为，政府是公共利益的捍卫者，公共利益是政府存在的宗旨和归宿。

政府必须加强对自然资源资产监管，确保自然资源公共物品属性，追求公共利益最大化。

这既有利于政府更加有效地提供公共物品和服务，同时也是政府履行公共责任的使命所在。

（四）从我国自然资源资产的国有性看对其应由国家审计机关开展审计监督自然资源国家所有是一种普遍而长久现象，几乎贯穿于一切经济制度形态中，只是在范围、比重和形态等方面存在差异。

我国自然资源只能由国家或集体所有，不能作为私人所有权的客体。

从各审计主体发挥作用的领域看，内部审计是基于管理分权形成的内部责任关系产生的，主要在组织内部事务中发挥作用；社会审计是基于所有权和管理权分离形成的受托责任关系产生的，主要在资本市场中发挥作用；我国国家审计是内生于国家治理体系中专司监督职责的行政机关，主要在公共利益领域发挥作用。

因此，对自然资源资产所有权的落实情况及自然资源资产开发利用和保护情况等进行审计监督应是国家审计机关的职责。

党的十八届三中全会提出健全国家自然资源资产管理体制的思路是，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。

同时，不断完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国家自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监管。

在新形势下，审计工作要实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖，充分发挥国家利益捍卫者、经济发展“安全员”、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用，为推动完善国家治理和实现可持续发展做出积极贡献，则必然包括对自然资源资产的审计监督。

二、自然资源资产离任审计的对象应该是地方党政领导干部党的十八届三中全会《决定》发布后出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第十三、十四条，在对地方各级党委、政府主要领导干部经济责任审计内容的界定中，均将“自然资源资产的开发利用和保护”列为审计的主要内容。

因此，自然资源资产离任审计的对象应该是地方各级党政主要领导干部。

（一）从我国的政治制度看，党和政府代表最广大人民的根本利益政治制度是制约人们政治行为的一系列规则。

政治制度一般由国家制定，体现了统治阶级的根本利益和价值取向，统治阶级藉此来约束政府和公民的政治行为。

因此，与其他制度相比，政治制度更具有根本性，其约束力和强制性也更大，当政治制度与社会的其他制度相冲突时，其他制度通常要让位于它。

在我国众多的政治制度中，“一党领导、多党合作”的政党制度、中国共产党与其他党派团体的政治协商制度，以及人民代表大会作为最高国家权力机关的国家政权制度，是当代中国最基本的政治制度，是所有其他政治制度的基石。

宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

人民代表大会是中国的权力机关。

宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

国务院及地方政府是权力机关的执行机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

可以看出，不管是中国共产党的领导制度、中国共产党与其他党派团体的政治协商制度，还是人民代表大会制度，都体现了党和政府代表了我国最广大人民的利益。

（二）从我国的行政体制看，党委、政府承担推动区域发展的职责《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》第三条明确规定：党的地方各级委员会是本地区的领导核心。

党的地方各级委员会要贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。

地方人民政府组织法第五十九条规定，县级以上地方各级人民政府行使的职权包括：执行国家经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、环境和资源保护、财政等行政工作。

可见，地方各级党委是区域经济社会发展的领导核心，地方各级党委和政府都承担着推动区域经济社会持续健康发展的重要职责。

党的十八大报告提出推进经济、政治、文化、社会和生态文明社会主义事业五体一体建设总布局。

党的十八届三中全会提出要推进生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。

2014年政府工作报告提出，要不断改善生态环境，使经济社会发展更有效率、更加公平、更可持续，努力建设生态文明的美好家园。

各级党委、政府作为区域发展的领导者，必须加强自然资源和生态环境保护。

（三）从建立责任政府的要求看，党政主要领导干部应该负全面责任建立责任政府是民主政治和法治国家的必然诉求，也是政府实现高效廉洁的必要基础。

责任政府必须建立严格的责任追究制度，没有严格的责任追究制度就不可能真正落实责任。

在实行首长责任制的组织中，首长对组织的行为负有总的政治责任，组织行为不管具体由谁所为，组织的首长就要对其负一定的政治责任。

因此，对党委、政府责任的追究最终要落实到对党委、政府负责人的追究，也就是我们通常所说的党政主要领导干部。

党的十八届三中全会提出，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督；对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

由此可见，自然资源资产离任审计的对象应当是党政主要领导干部。

（四）从审计实践看，自然资源资产的开发利用和保护是地方各级党委、政府的责任为了贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进安徽煤炭资源的有效开发利用，保持安徽可持续发展，服务生态强省建设，2012年2至6月，安徽省审计厅组织淮南、淮北、宿州等市审计机关，抽调并聘请煤炭资源开发利用专家、审计人员22人，组成三个审计组对全省煤炭资源开发利用情况进行了专项审计调查。

在提交给省政府的专项审计调查报告中，在全面评价全省煤炭资源开发利用基本情况的基础上，揭示了煤炭资源开发利用和保护中存在的问题，并在深入分析问题产生的主要原因的同时，提出了合理规划、规范管理等六条审计建议。

六条建议条条直指各级党委、政府，可见各级党委、政府应当对煤炭资源的开发利用和保护负责。

2014年3月，山东省审计厅开展了以海洋资源为重点的自然资源资产离任审计试点工作。

在总结此次审计试点取得的初步成果时，他们认为，通过试审，不仅明确了海洋资源资产离任审计的范围和主要内容，而且明确了地方主要领导干部对海洋自然资源资产管理应当履行的责任，为加强海洋资源科学管理、促进领导干部依法科学用权履职提供了参考依据。