乡镇政府依法行政问题探讨.doc

乡镇政府依法行政问题探讨-

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者,是直接跟农民打交道的机关。乡镇政府在农村政策执行得怎样,直接体现党在农村的执政能力,直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展。为了使乡镇政府行政行为符合当地的实际情况,符合人民群众的根本利益，符合科学的发展观，笔者结合自己的工作实践,从三个方面对乡镇政府的依法行政问题进行探讨，希望能为建立乡镇科学的行政行为体系提供参考。

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一、当前乡镇政府行政的法律依据ﻭ

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为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规,这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关,其行政行为依据应当来都自这些法律法规。考察这些法律法规,我们可以看到,当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下五个问题:

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一是法律法规数量庞杂。笔者在CGRＳ全文数据库上(1９49-2002)搜索涉“农”法律法规多达14６64篇，涉及“乡镇”的就有400６篇。涉农法律除了少量基本法律法规全国人大及其常委会、国务院制定外，大多数法律是国务院部门规章和地方性法规,其中尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。ﻭ

二是法律的现实适用性差。1９92年实行市场经济后在CＧRS上可搜索到的法律只有553篇,9７%的法律法规是在计划经济体制下制定的,许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。１９9２年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布,就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律,2002 年颁布后,各省在2０02、20０3年相继颁布地方条例，但是，随着２０04年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。

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三是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中,主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。有的一件事、一个行政相对人,往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。这种现象尤以县市涉农垂直部门为多见。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”,农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。《行政许可法》出台后,这些法律法规及相关规范性文件将在一定时间内得到清理。

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四是重实体,轻程序。乡镇行政的实体法非常多,与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能,没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费,执法就是罚款”,造成了干群矛盾的激化,常常出一些恶性案件。为了弥补程序的缺位，实践中党委部门又出台许多的政策。比如，计划生育法“七不准”政策、农民负担“八不准”政策，工作中的“一票否决”制度。由于“一票

否决” 的实效性,一些地方相继出台一系列的一票否决制,导致一票否决过多过滥，乡镇行政行为无所适从，无法正常开展。ﻭ

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五是现实行政中政策依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律,按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事,将会受到方方面面的制约,惹上非常多的麻烦。

二、乡镇政府行政权力的困惑

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乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展,乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前,乡镇行政权力存在以下五个方面的困惑：ﻭ

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一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在2０世纪8０年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门,特别是具有收费和处罚职能的部门,纷纷从乡镇独

立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化,一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农机、农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项,其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。这也是近些年来一些学者提出要取消乡镇政府的现实依据。ﻭﻭ

二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下,乡镇政府为了“生计”,千方百计地寻求权力支撑;一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力,将一部分权力“租让”给乡镇政府,与乡镇政府分摊收益,比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府,将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收(财政局是农税征收法定主体)、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令,通过乡镇得以实施,如强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等。在扭曲的权力格局下,乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”,使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜大棒”的驱使下,在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益,乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件,乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。

三是搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令,由乡镇负责人亲自挂帅,层层建立工作领导小组,层层签定责任状。再召开动员大会,组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证,工作要求难以达到,乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动,具有非常“高”的效率,对政绩评价有很强的蒙蔽性,能浪费大量有限的行政经费,造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面,已经出现了很多的教训。当前,一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现。,令人担忧。

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四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下,高效率的在短短２0年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作,为中国改革开放赢得了难得的环境。现在，“三农”问题还非常复杂,税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果,但各种问题还没有得到有效解决,性别比问题、老龄化问题、因“非典”引起重视的农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。ﻭﻭﻭ

五是行政成本难以承受。随着国地税的改革，乡镇财政日益空虚。特别是在中西部地区,在县级财政“空空荡荡”的情况下,乡镇财政更是捉襟见肘。税费改