第五章 公共支出效率

核心： 核心：
方案预算是指依据政府活动的产出或对政府目标的贡献安排 支出的预算方法； 支出的预算方法；适合于制定战略目标 系统分析——成本收益分析 系统分析 成本收益分析
优缺点： 优缺点：
优点：长远和综合规划，有利于提高支出效率 优点：长远和综合规划， 缺点：方案为导向，与现有职能部门架构相冲突 缺点：方案为导向，
特点
成果性：前三种更多强调 成果性：前三种更多强调output，而绩效预算则强调 ，而绩效预算则强调outcome 灵活性：为了达到支出目标， 灵活性：为了达到支出目标，可以自主确定资金的具体用途 包容性：决策者、管理者、 包容性：决策者、管理者、公民都要参与预算讨论 长期性： 长期性：长期视角分配资金
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一、确定政府项目的目标
确定政府支出项目的目标是一个比较复杂的过程。 确定政府支出项目的目标是一个比较复杂的过程。 这种复杂性表现在： 这种复杂性表现在： 1.在众多目标之间做出选择 在众多目标之间做出选择。 1.在众多目标之间做出选择。 2.目标之间可能会发生冲突 目标之间可能会发生冲突。 2.目标之间可能会发生冲突。 3.要考虑目标实现的时间跨度 要考虑目标实现的时间跨度。 3.要考虑目标实现的时间跨度。
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四、绩效预算
绩效预算（ 绩效预算（performance budgeting）是强调预算资金与预 ） 期成果之间关系的计划、预算和评估制度。 期成果之间关系的计划、预算和评估制度。
是指公共支出所要达到的目标。 “绩”是指公共支出所要达到的目标。“效”是指用具体指标评 估完成目标的情况和取得的成效。 预算” 估完成目标的情况和取得的成效。“预算”是指财政为这一支出 目标提供的拨款额。 目标提供的拨款额。 绩效预算强调预算是政府绩效改善整个过程的有机组成部分。 绩效预算强调预算是政府绩效改善整个过程的有机组成部分。
以外推法将过去的支出趋势（上年支出额）延伸至下一年度， 以外推法将过去的支出趋势（上年支出额）延伸至下一年度， 或者说 以上年度的支出额为基础。 以上年度的支出额为基础。 将基数适当提高， 将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购买商品和服务 的成本上涨。 的成本上涨。 将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。 将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。
政府采购制度
第一节 公共支出的预算效率
政府预算（ 政府预算（government budget）是指一个财政年度的基本财 ） 政收支计划，一方面有助于公众了解政府活动的范围和程度， 政收支计划，一方面有助于公众了解政府活动的范围和程度， 另一方面有助于控制公共支出。 另一方面有助于控制公共支出。 基本原则： 基本原则：
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第二节
公共支出的决策效率
成本—收益分析 成本 收益分析(cost-benefit analysis)是试图使决策 收益分析 是试图使决策 具有更大客观性的技术， 具有更大客观性的技术，是从全社会角度衡量政府项目 或方案的成本和收益、 或方案的成本和收益、做出支出项目决策的一种系统方 它有6个基本步骤 个基本步骤： 法。它有 个基本步骤： 一、确定政府项目的目标 二、列举成本和收益 三、测算成本和收益 四、贴现成本和收益 五、选择决策标准 六、选定项目
பைடு நூலகம்
缺陷
（1）不能有效地测算实现预期目标的总成本，也就 不能为公共决策 ）不能有效地测算实现预期目标的总成本， 提供这方面的信息。 提供这方面的信息。 （2）没有考虑长时间的成本情况。 ）没有考虑长时间的成本情况。 （3）无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。 ）无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。 （4）无法有效控制支出。 ）无法有效控制支出。
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一、分项预算 二、零基预算 计划—方案 方案—预算 三、计划 方案 预算 四、绩效预算 五、中国预算方法的改革
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一、分项预算
分项预算( 分项预算(line-item budgeting)以上一年度每一项目的支 ) 出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例， 出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，确定 下一年度各项支出数额的一种预算方法， 下一年度各项支出数额的一种预算方法，也称为基数预算 和增量预算（ ）。包含如下三个步骤 和增量预算（incremental budget）。包含如下三个步骤： ）。包含如下三个步骤：
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我国预算管理制度变革 部门预算改革： 部门预算改革：部门预算是指按政府的每一职能部门 编制的预算，实行综合预算， 编制的预算，实行综合预算，将单位的预算内外收支 一并纳入到一本预算中，一个部门一个预算。 一并纳入到一本预算中，一个部门一个预算。 国库集中收付制度改革： 国库集中收付制度改革：国库集中收付制度是指由财 政部门代表政府开设国库单一账户体系， 政部门代表政府开设国库单一账户体系，所有财政性 资金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、支付和管 资金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、 理的制度，又称国库单一账户制度。 理的制度，又称国库单一账户制度。 收支两条线制度改革： 收支两条线制度改革：收支两条线制度是指政府对行 政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的管理方式， 政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的管理方式， 即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩， 即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入 上缴国库或财政专户， 上缴国库或财政专户，支出由财政部门根据各单位履 行职能的需要，按标准核定资金的管理制度。 行职能的需要，按标准核定资金的管理制度。
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计划—方案 方案—预算 三、计划 方案 预算
计划—方案 预算 计划 方案—预算 方案 预算(planning-programming-budgeting)是指 是指 以某种既定的战略需要为目标，提出各种不同的方案后， 以某种既定的战略需要为目标，提出各种不同的方案后，从长 远角度一一考量各方案成本的一种“方案导向型”技术。 远角度一一考量各方案成本的一种“方案导向型”技术。 基本步骤： 基本步骤：制定计划 规划方案 确定预算 （1）制定政府活动的目标； ）制定政府活动的目标； （2）规划实现既定目标的各种备选方案； ）规划实现既定目标的各种备选方案； （3）分析每一种备选方案的成本和收益； ）分析每一种备选方案的成本和收益； （4）汇总各种选定方案，形成支出预算。 ）汇总各种选定方案，形成支出预算。
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五、我国预算方法和预算制度的改革
预算方法改革
目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采用传统的 目前， 基数法编制。 基数法编制。 1993少数省市试行零基预算，实行零基预算方法的地区 少数省市试行零基预算， 少数省市试行零基预算 和部门在加强预算管理方面取得了一定成效： 和部门在加强预算管理方面取得了一定成效：使“吃饭财 办事财政” 优化支出结构、控制规模； 政” “办事财政”；优化支出结构、控制规模；提高预 算分配的科学性 我国的预算方法仍需继续完善：建立预算绩效评价体系， 我国的预算方法仍需继续完善：建立预算绩效评价体系， 是下一步深化部门预算改革的重要内容
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本章引言
研究背景
公共支出规模 公共支出结构 公共支出效率 公共支出效率是政府部门运行效率的关键
核心问题
从现实入手探讨如何从技术和制度层面上来确保公共支出效率
研究思路
公共支出预算效率分析(如何确保规模和结构有效率 公共支出预算效率分析 如何确保规模和结构有效率) 公共支 如何确保规模和结构有效率 出的决策效率分析(如何确保项目选择有效率 如何确保项目选择有效率) 出的决策效率分析 如何确保项目选择有效率 公共支出的制 度效率(如何确保花钱有效率 如何确保花钱有效率) 度效率 如何确保花钱有效率
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支 出 额
（3） ） （2） ） （1） ）
O
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t-1
t0
t1
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tn
年份
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特点
；（2） （1）逐项确定支出预算；（ ）以每一项目过去的支出数额为依据； ）逐项确定支出预算；（ 以每一项目过去的支出数额为依据； ；（4） （3）以人员经费的保障为重点；（ ）强调的是资金使用的控制。 ）以人员经费的保障为重点；（
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二、零基预算
零基预算(zero-base budgeting)是指在对每个部门上一年度 零基预算 是指在对每个部门上一年度 的工作任务和年度内新增工作任务进行全面审核的基础上， 的工作任务和年度内新增工作任务进行全面审核的基础上，确 定各部门支出的一种预算方法。是一种由下至上的预算程序。 定各部门支出的一种预算方法。是一种由下至上的预算程序。 包含如下三步： 包含如下三步： （1）各基层决策单位准备一系列决策包并排序，上报； ）各基层决策单位准备一系列决策包并排序，上报； （2）上级对所有单位的决策包进行排序，再上报； ）上级对所有单位的决策包进行排序，再上报； （3）最终形成新的预算 ）
零基预算的优点和缺陷
优点：它形成了一个高级管理信息系统，有利于改进计划和预算工作， 优点：它形成了一个高级管理信息系统，有利于改进计划和预算工作， 节支。 节支。 缺陷：决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准， 缺陷：决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准，随意 部门博弈；信息收集较为困难； 性很大 ；部门博弈；信息收集较为困难；
综合性（comprehensiveness）：包括政府的所有收支项目 综合性（ ）：包括政府的所有收支项目 ）： 统一性（unity）：各级政府的预算应当坚持统一的预算体系、预 统一性（ ）：各级政府的预算应当坚持统一的预算体系、 ）：各级政府的预算应当坚持统一的预算体系 算分类和预算评估标准 准确性（accuracy）：预算收支的预测和计划尽可能合理可靠 准确性（ ）：预算收支的预测和计划尽可能合理可靠 ）： 公开性（publicity）：预算编制和执行应当经过公开讨论和公众监督 公开性（ ）：预算编制和执行应当经过公开讨论和公众监督 ）： 年度性（annuality）：按年度编制 年度性（ ）：按年度编制 ）：
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三个关键概念
决策单位(decision units)指由一个领导者领导并做出大量有关支 决策单位 指由一个领导者领导并做出大量有关支 出的数量、范围、 出的数量、范围、用途和工作质量要求等决策的最基层的组织 实体，既可以是机构，也可以是一项业务和活动。 实体，既可以是机构，也可以是一项业务和活动。 决策包(decision packages)是指决策单位用不同的资金数量履行 决策包 是指决策单位用不同的资金数量履行 特定职能的各种方案，包括目标分析、业务计划、 某一 特定职能的各种方案，包括目标分析、业务计划、各种实 施方案和成本收益分析。 施方案和成本收益分析。 排序(ranking)是指根据本部门或机构的职责，将各个决策包按 是指根据本部门或机构的职责， 排序 是指根据本部门或机构的职责 照对本部门或机构的重要性排列先后顺序。 照对本部门或机构的重要性排列先后顺序。
技术路线
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分项预算 零基预算 公共支出预算效率: 公共支出预算效率 确定合理规模和结构 计划—方案— 计划—方案—预算 绩效预算
公共支出决策效率： 公共支出决策效率： 提供客观标准
成本— 成本—效益分析
公共支出制度效率： 公共支出制度效率： 制度约束和保障
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特点： 特点：
计划—方案 预算方法将支出预算按方案编制， 方案—预算方法将支出预算按方案编制 （1）计划 方案 预算方法将支出预算按方案编制，而不是 按职能编制。 按职能编制。 每一种方案的实施通常需要若干年， （2）每一种方案的实施通常需要若干年，未来若干年的资源 需求和预算支出均需列出。 需求和预算支出均需列出。 每一种方案均需经过严格且明确的计量分析—系统分析 （3）每一种方案均需经过严格且明确的计量分析 系统分析。