浅谈服务型政府的行政伦理制度建设的必要性和原则

浅谈服务型政府的行政伦理制度建设的必要性和原则

当代行政正不断趋向公民社会的基本价值与要求,以“管理主义”为主导理念的新公共管理范式逐渐受到以“责任中心主义”为价值核心的新公共服务理论的批判和取代。顺应世界大势并联系中国现实，2004年温家宝总理正式提出服务型政府的建设，党的十六届六中全会首次在党的文件中明确服务型政府建设的要求；党的十七大再次强调加快行政体制改革、建设服务型政府，十一届全国人大三次的政府工作报告中，又专项阐述“努力建设人民满意的服务型政府”。以人为本、执政为民的服务型政府建设的理论探索和实践在我国日渐深入。

服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[1]建设服务型政府，要求政府从管理理念、职能、制度、手段和行为方式等方面，较之传统的“统治型”、“管治型”政府都有根本性转变。其关键在于各级行政组织和行政人员的服务意识和行为，其特征是突出强调行政伦理及其制度化建设。因为，加强行政伦理建设，培养和完善行政伦理人格是实现服务型政府的重要条件。特别是针对我国目前行政伦理失范的种种表现，建立、完善并有效的执行体现服务型政府行政伦理精神的制度体系尤显紧迫。

一、行政伦理制度是服务型政府建设之要

1. 构建行政伦理制度是社会治理模式变化的需要

人类社会的政治文明史,是以统治型、管治型政府到服务型政府为基本发展模式的。与农业社会相适应的是统治型国家治理模式，由于统治阶级与人民利益的根本对立,不可能得到人民的拥护,只能以控制社会为己任,自上而下的统治是政府治理的最主要的特质,统治是其思维和实践态度。通过政府机构对国家和社会公共事务进行垄断性和强权性的管制活动而将“官本位”和“权力本位”推向极致。作为真正的制度框架—权制的幌子，行政伦理思想少有广泛而实际的应用，行政伦理制度化也基本是思想家的空想或是被统治阶级用做实现权制的工具和手段。

与工业社会相适应的是管理型治理模式（管治型），政府的价值取向是对效率的追求，体现为治理方式上对理性的强调。以法治为主要管理方式,管理职能成为政府行政的核心职能。它重视对权力的制约和法制的健全，力图以法制来保证行政人员行政行为的合法性。依法进行管理是最为突出的特色。但受企业型政府理念的指导，以“经济人”为假设，重法律制度而忽略了行政伦理的基础地位，重效率追求而忽略了人的价值。在满足了单一中心治理结构的需要的同时，因成本巨大而逐渐丧失了公共行政中的公共性。

与经济全球化相适应的是服务型模式，政府应在社会本位的基础上科学合理地配置职能,以从根本上转到为社会服务上来。由过去以管理为主转向以服务为全部内容的服务型政府，其本质是以民为本、为民服务。在国家行政体系中，行政伦理上升到制度层面，建立一套行政伦理法律规范体系，再不是权制的工具，也不再仅仅是约束行政行为和社会治理的控制框架，而是促进行政组织和个人提升道德能力水平，更好地体现服务型政府民主、公平、正义、责任、效益、法治、和谐、信用、自律等价值追求，满足社会对公共服务不断提升的需求，以促使人的价值和公共利益最大化的全面实现。

构建行政伦理制度是加强我国行政伦理建设的需要

行政伦理建设是他律（外部控制）与自律（内部控制）的有机统一。其中，内控应为根本。因为“塑造行为的能力最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序”。[2]（P154）然而，加强伦理法制化等外控要素在目前却显得重要而紧迫。首先，道德发生学证明，人总是从道德他律走向道德自律的。从一定意义上讲，“责任行为是在限制、要求、界限、标准和制裁中获得的，而不是在劝说、教育和感化中寻求的。”

（[3]P141）行政人员良好行政伦理行为必须通过长期遵照行政伦理相关法律法规方可养成。其次，现实行政实践中伦理失范现象严重。而缺乏道德自律、滥用自由裁量权正是以贪污腐败为突出特征的屡禁不止、花样频出的行政伦理失范现象的重要致因。尤其是当应有的良知和自律能力、传统的宣传教化甚至伦理规范都远远不能阻止失范行为的泛滥，更不能迫使那些位高权重、“超级自由”的行为失范者付出足够高的代价时，就极易使之自我异化为寄生在社会肌体上的恶性毒瘤,成为制约民主法治建设的重要障碍,不仅会严重影响党和政府全心全意为人民服务这一宗旨的实现，严重影响服务型政府的建设，而且会加剧社会矛盾，加大党提升执政能力和保持先进性所面临的“四大危险”[4]，甚至使社会主义的建设和发展遭受巨大的挫折。因此，以法制建设为重点，通过法律强制与道德教育的刚柔并济地保障社会伦理及行政伦理规范的可靠性、可信性和可操作性,大力提升行政伦理道德规范职业化、标准化、法律化和制度化水平，就成为服务型政府建设的当务之急和基本方略之一。

构建行政伦理制度是化解公共行政的伦理困境的需要

所谓公共行政的伦理困境是指制约公共行政决策和执行而又相互排斥的多种责任要求、利益驱使和价值指向在公共行政过程中的冲突情景。公共行政的伦理困境不可避免地困扰着行政人,考验他们的法律素养和道德品质,影响行政品质,挑战公共行政民主精神和公正价值。而所有人性假设都无法回避行政伦理困境----不论是西方“经济人”的审视还是我国“公共人”的期待乃至试图综合两者正面价值的“比较利益人”[5]假设。现实公共管理的过程,就是一个行政组织和个人时时可能因复杂的角色关系、权力关系、利益关系以及法理与情理交错而陷入伦理困境又必须做出选择的过程。因此，通过系统的行政伦理制度建立，形成负责任的管理模式,才能在“一旦冲突发生(任何组织都会发生这样的冲突)的时候,它们就可以提供正确的影响力以解决冲突。他们所提供的影响力一方面可以核查和抵消组织的腐败、自私自利以及专制,另一方面也可以核查和抵消个人的腐败、自私自利以及专制。”[6](P228)即通过一个合理机制来确定各种要求的优先顺序，可以较好地避免各级行政组织和公务员陷入诸如“服从上级”的层级型职业伦理还是“服从法律”的责任型职业伦理等两难选择的尴尬。通过把基本的、普遍的行政伦理上升为制度,以明确的形式公诸于众,加大依照制度实施奖惩的力度，就能为解决执行政策与服务公众之间的矛盾和公共利益与个人利益之间的矛盾提供前所未有的有效解决途径。

行政伦理制度建设的原则

构建行政伦理制度是一个迫切、艰巨而需不断完善的过程。必须探寻和把握正确的原则。坚持制度伦理与伦理制度的辩证统一

制度伦理是指行政伦理制度本身的合伦理性。即制度的内容和执行都应蕴含和体现政府的伦理追求和价值取向、符合社会本位、公民本位的行政伦理原则。公平正义是服务型政府的首要伦理和本质属性，民主、和谐、责任、效益、法治、诚信、宽容、自律则是其重要的伦理意蕴。行政伦理制度必须充分地蕴含和体现上述内容，从而激励行政组织与个体强化责任情感意识，自觉实施符合行政伦理的行为，为建立一个良法善治、多元宽容、诚信友爱、公平正义、和谐有序的社会提供制度保障和社会价值支撑。伦理制度，是指把一定社会的行政伦理原则和道德要求上升为制度和法律。它强调行政伦理的制度化、规范化、法律化，将道德的非强制性转化为以法律、制度为后盾的强制性，突出了法律制度的约束作用，是行政伦理价值实现的坚实基础和强有力保障。忽视制度的伦理化，在制度的制定和执行中没能体现正确的道德伦理追求，则有可能使行政行为在合乎经济制度、法律制度、组织制度的同时，却背离了以民为本的服务宗旨，甚至为种种恶行提供方便，以至于造成善行者也被迫抑制自己行善的欲望、劣币驱逐良币的恶果。忽视伦理的制度化，就无法展示具体的、明确的、系统的道德要求，行政伦理道德将成为抽象的存在，丧失可操作性和应有的作用。近年来行政伦理失范现象严重，一个公认的原因是忽视了行政伦理制度的安排。