亚太经合组织的发展面临严峻考验_张蕴岭

亚太经合组织的发展面临严峻考验

张蕴岭

亚太经合组织(A PEC)已经走过了九个年头。对于亚太经合组织的发展,人们的议论很多,肯定者有之,怀疑者有之,否定者亦不少,尤其是东亚发生金融危机以来,鉴于亚太经合组织在对付危机方面无能为力,人们对该组织发展前景的担心增加。亚太经合组织究竟如何发展,向何处发展,能否继续发展,在这些重要问题上正处于十字路口。

一、亚太经合组织的发展特点

从亚太经合组织的活动性质来看,它是一个经济合作体,各成员就符合参加者共同利益的活动进行协商和合作,主要活动是推动地区市场的开放和促进地区经济的发展。就市场开放而言,亚太经合组织所搞的是与世界贸易组织相一致的东西,而不是搞一个独立的、对外封闭的区域市场。尽管它的主要作用是促进本地区的市场开放和经济合作,但同时也在推动世界贸易组织(在此之前是关税及贸易总协定)的贸易谈判进程,即在推动世界市场的开放方面起一种助推器的作用。亚太经合组织奉行的是/开放的地区主义0(open regionalism),即不像欧盟那样,搞内部优惠保护型的区域集团。按照开放的地区主义原则,亚太经合组织内所取得的所有开放成果都是无条件适用于其它国家的。112

在推动世界市场开放方面,亚太经合组织在推动世界贸易组织乌拉圭回合完成谈判、达成信息技术协议(IT A)和金融服务协议方面已经起到了突出的作用。

因此,从目前的发展来看,亚太经合组织有着明显不同于其它地区组织的特征。在活动方式上,确立了自愿参与、共同协商的原则,但其活动的内容和范围又超出本地区,它试图通过一种独特的方式实现区域合作与发展的目标。

从亚太经合组织的活动内容来看,通过其/倡导式0的机制不断扩大地区合作的范围。亚太经合组织有三个轮子:其一,推动贸易和投资自由化,并为此设定了时间表;其二,推动贸易和投资活动的便利化,范围涉及放宽管制,简化通关秩序,便利商业人员业务旅行,以及数据库等;其三,开展经济技术合作。按照亚太经合组织的宗旨,这三个轮子的转动目标是在亚太地区创造有利于经济发展的环境,通过合作取得各成员经济体的共同发展。从这个方面来说,亚太经合组织具备一个地区经济合作组织的特征和性质。然而,亚太经合组织推动这些合作不是靠谈判或规则,而是靠倡导和协商,从原则上来说,采取/自主参与,集体协商,共同承诺0的方式。因此,可以说是在没有协议、没有规则的情况下进行的。

亚太经合组织不是一个严格意义上的区域组织,但也不是一个什么也做不成的/自由俱乐部0,它具有独特的组织形式和职能机制。亚太经合组织的这种特性可以保证在成员经济体存在很大差别的情况下能够运行。当然,要顺利运行还需要有机制。应该说,迄今,亚太经合组织已经建立起了一套运转机制。这套机制被称之为一种/体制创新0。122之所以称之为创新,是因为它有不同于其它地区组织的鲜明特征。

第一,亚太经合组织把设定目标作为推动力。西雅图会议制定了在亚太地区实现贸易和投资自由化的蓝图,茂物会议确立了到2020年(发达经济体2010年)实现地区贸易和投资自由化的目标。尽管亚太经合组织不是一个正式的地区组织,但是它确立了明确的目标和实现这个目标的内容:贸易和投资自由化、便利化和经济技术合作。更重要的是,亚太经合组织为实现这个目标制定了行动议程,通过单边行动(单边行动计划)和集体行动来落实议程。这样,目标本身就成为亚太经合组织不断前进的一个动力机制。

第二,有一套制度化的议事和决策机制。在议程组织上,亚太经合组织靠成员主动承诺担任主持,主持成员经济体负责计划、推动和承办当年召开的各种会议。事实上,在决策机制方面,已经形成定期召开的高官会议和部长会议、一年一度的非正式首脑会议。自1993年西雅图会议以来,这些程序已经基本固定下来了。这种议事结构和会议方式可以为亚太经合组织成员政府官员和首脑就地区经济发展问题进行协商并形成共识提供必要的和经常性的机制,也是亚太地区各经济体在发展水平和利益存在巨大差别的情况下开展合作的一种独特方式。它具有/软硬兼施0的功能,这里,/软0即灵活性,灵活性是亚太经合组织的一个基本原则。事实上,灵活性不仅是指进程安排上要考虑到各成员间差别和能力,而且也包括在议程安排和形式上的多样性和可调节性。而/硬0即制约力,制约力是亚太经合组织议程得以落实的一个基本保证,任何议程一旦达成共识,形成议程和进行承诺,就有了/隐形压力0(peer pr essure),必须完成。当然,这样一套机制还不完善,还有许多方面要加以完善和补充,但是,作为一种大结构和框架,应该说是稳定的和起作用的。

第三,亚太经合组织发展起了一套功能性的机构,这套机制的构成除秘书处外,主要还有各委员会和工作组。当然,这些机制并不像真正的地区和国际组织那样,拥有众多的专职人员,行使实际管理职能,但是,它们毕竟肩负着一定的管理、协调、研究分析和组织职能,越来越具有一定的常设性质。像经济委员会、投资贸易委员会,在组织经济分析预测、协调和组织贸易与投资自由化议程方面起着重要的作用。

引人注目的是,亚太经合组织的机构和议程内容是发展变化的,具有一种/渐增式0(incr emental)的机制。比如部长会议,除外长和贸易部长会议外,现在扩大到了教育、环境、人力资源、科技以及财政部长会议,讨论的议题范围大大增加了。为了加强对行动议程的监督和推动,亚太经合组织增加了修定和评估机制。比如对单边行动计划的滚动式修定,对落实行动议程的情况进行评议等。更引人注目的是,为了加快投资和贸易自由化,1997年亚太经合组织领导人通过了关于对15个部门(第一批9个部门)实行提前自由化的方案,计划自1999年开始实施。显然,亚太经合组织已经具有/制度约束0了。亚太经合组织的硬机制化趋势在不断加强,这是非常明显的。当然,在今后一个时期,亚太经合组织还不会发展成一个正式的具有实际管理职能的地区组织,而将继续维持其以协商合作为基础的地区论坛性质。

二、亚太经合组织发展中的四个问题

亚太经合组织的灵活机制和/渐增式0发展是推动亚太地区合作的一个重要特点,也是保持其具有活力的一个重要保证。但在其发展中,也出现许多值得注意或需要加以解决的问题。

1.关于亚太经合组织的发展方向

亚太经合组织会如何发展?向何处发展?这是令人非常关注的。这里,所涉及的有以下两个重要问题:

其一,亚太经合组织的运行方式,即机制化能走多远?正如我们所看到的,亚太经合组织的硬机制在不断加强。首先,其目标和行动议程本身就是一个硬机制。亚太经合组织要在2020年实现整个亚太地区的贸易和投资自由化,并为此制定了行动议程,这是成员经济体必须落实的硬指标。尽管单边行动计划可以为成员提供一定的执行灵活性,但是,时间表是定了的,而且对于单边行动计划进行评估监督的职能会越来越加强。随着目标的接近,还会增加更多的/硬性议程0。再则,领导人会议期间所做的承诺也变成了一种具有政治/法律效力0的东西。在其后安排的议程中,往往以这些承诺作为依据。非正式领导人会议为成员领导人提供了一个就共同关心的问题进行广泛讨论、交换意见的场所,同时也成为对亚太经合组织发展进行重要决策的一个机制。事实上,每年的高官会议和部长会议都为领导人会议准备了决策议程。由于是非正式领导人会议,没有严格的讨论程序,在大多数情况下,领导人无从加以反对或异议,往往对所列议程以集体宣言的方式加以肯定和承诺。在一些情况下,有的问题被一个或几个成员领导人突然提出来,列入议程,形成一定形式的/逼宫0,由于时间紧迫,就是个别有些意见,也来不及细商或简单加以反对,往往轻易得以通过。尤其是像美国这样的超强国家,往往以一种盛气凌人的架势提出议程,要其它成员认可。

问题在于,亚太经合组织的重要议程是领导人先承诺,具体的项目和安排其后再落实,这样,许多应该细讨论的问题(包括落实有很大困难的问题)就被后来的具体落实作为一种肯定执行的前提了。尤其是许多应该对发展中成员情况和利益加以照顾的问题,却不能得到应有考虑。比如部门提前自由化,是先确定部门,再制定方案,而确定方案又以确定了部门(即部门不能灵活)为前提。这样,灵活性就很小了。

需要回答的是,这种现实和发展是否是合理的和可接受的?从原则上来说,亚太经合组织必须具有灵活性,这是亚太地区的情况所决定的。灵活性不仅体现在成员经济体在行动安排上可以根据自己的情况进行调整,而且也包括亚太经合组织本身对已经通过的议程进行调整。

但是,从发展的方面来说,一个地区组织要发挥效力,必然对成员的行动要有很强的机制约束。尤其是对已经确定的议程亦必须有带有一定的/强制性0机制。不然,亚太经合组织就会成为一个/空谈俱乐部0。当然,这里要有一个/度0,即不能在/约束0和/强制0上走得太远。

在亚太地区,由于各国间的巨大差别,亚太经合组织的生命力在于保持灵活性和一致性,因此,通过协商达成一致的基本原则是必须坚持的。亚太经合组织要充分利用协商的过程来缩小分歧,而不能在没有达成一致认识的情况下强行通过决议。因此,对于亚太经合组织的适度机制化发展,一方面应该是接受的和给予支持的。但另一方面,应该抵制那种过分强制的作法。

其二,亚太经合组织的行动内容和范围。亚太经合组织是一个经济合作体,因此其功能主要体现在推动地区市场开放和经济发展。直到目前,亚太经合组织的活动主要集中于经济领域。但是,经济领域的范围很广,不仅仅是市场开放和商业活动,从发展和合作的需要来看,经济政策上的协调合作、金融合作机制的建立和加强是不可避免的。亚洲金融危机的发生就提出了如何加强地区金融合作、建立地区金融监督机制的问题。亚太经合组织应该在这方面发挥作用。这些都会远远超出最初的设计,也会加强亚太经合组织的机制化建立。

事实上,领导人会议期间所讨论的问题已经远远超出一般经济问题,它们涉及到政治、社会,甚至安全。从当前情况看,亚太经合组织的活动已涉及到越来越多的地区社会问题(如毒品、犯罪)、发展问题(如环境、城市化)和所谓的非传统安全问题(如人口、粮食、资源)等。显然,亚太经合组织已经向综合性的地区合作体方向发展。应该说,这种发展是必然的。

亚太经合组织会发展成一个真正的地区组织吗?对这个问题,难以给出肯定结论。不过,有一点是可以肯定的,如果亚太经合组织不能进一步发展其职能,提高其效力,它就会失去人们的信任和信心,一个没有实际职能的/空谈俱乐部0是不会存在下去的。世界上先后成立的各种形式的地区组织不少,大多数已销声匿迹或名存实亡,究其原因,主要是没有发挥实际职能,