公共部门战略管理

２０世纪７０、８０年代以来，由于公共部门在管理实践中遇到了来自各方面的困难与挑战，带来了新公共管理运动的兴起。学者波兹曼和史陶斯曼认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。

公共部门战略管理研究的兴起

战略一词在我国古代是指：指导战争的谋略，即克敌制胜的良策。比如，春秋时代，孙武的《孙子兵法》就蕴含着丰富的战略思想。在西方，战略（ｓｔｒａｔｅｇｙ）一词来源于希腊语ｓｔｒａｔｅｇｏｓ或演变出的ｓｔｒａｇｉａ，前者意为将军，后者意为战役、谋略，均指指挥军队的艺术和科学。二战后，战略概念开始应用于工商管理领域。在２０世纪６０年代至７０年代，西方的学者们主要强调战略计划的必要性，在７０年代后，人们又在企业战略研究中引入了战略管理一词，战略管理的思想和方法随后得到了广泛地应用。战略管理能提高企业的经济效益，已成为不争的事实。

在２０世纪８０年代初，战略管理引起了公共部门的重视。自６０年代末７０年代初起，特别是１９７３年的第一次石油危机过后，所有西方发达国家无一例外地出现了经济停滞、高失业和高通货膨胀并存的滞胀现象。滞胀导致了政府的严重财政危机、人们对政府的信心受挫。然而，对于政府所面临的一系列社会、政治问题，传统的公共行政学根本无能为力。因此，为了提高政府行为能力，增强公众对公共权力效能和未来的希望，政府部门迫切需要采用新的管理技术或管理系统，以提高政府管理绩效，摆脱困境。新公共管理运动就是在这一历史背景下兴起的。

新公共管理运动以２０世纪７０年代末西方各国的政府改革为先导，迅速席卷了世界各国。尽管各国政府改革的起因、议程、战略、改革范围和改革力度等不尽相同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平，例如，波立特（Ｃ·Ｐｌｉｔｔ）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理理论的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的运用。在这一时期，私营部门的大量的管理理论、方法和技术被应用到公共部门中，比如，绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发和战略管理等。由于公共管理研究没有一个统一的研究角度，来自不同学科背景的学者通常从自己的学科角度来研究公共管理。布鲁得利、沃图勒和雷利指出，公共管理研究者主要来自三个领域：公共行政学、商业或管理学和公共政策学。其中，一些来自工商管理领域的学者从战略管理理论出发，试图将企业战略管理理论应用于公共部门；同时，一些公共行政学者、公共政策者也认识到战略管理理论对公共管理研究的重要意义，他们开始大胆地借用企业战略管理理论。正是来自于工商管理领域、公共行政学和公共政策学的学者们的推动，公共部门战略管理于２０世纪８０年代初在公共管理研究的浪潮中诞生了。比如，哈伯德（ＭＨｕｂｂａｒｄ）将管理主义模式（即新公共管理）的内容归纳为十大趋势中就提到战略管理，主管的战略角度和战略管理实践的强化；政策制定与执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策。

公共部门战略管理研究内容的发展

２０世纪８０年代初，战略计划在公共部门中出现。和私营部门相同，公共部门采用战略管理的最初阶段旨在计划而非管理，即形成战略计划。在最初阶段，战略计划被当作政府中的冒险行为，人们对能否将产生、成长于军队、工商部门的战略计划模式运用到公共部门中持怀疑态度。学者们集中讨论的是：战略是什么？如何形成战略计划？私营部门战略计划能否适用于公共部门？

对于战略概念的理解，主要来自于企业战略概念。这一时期的战略观点，大致可以分为四类。第一类，战略是一种模式。战略是一系列的活动，它是组织为了实现战略目标而进行的重要决策、采取的途径和行动以及对资源进行分配的一种模式。第二类，战略是一种计划。战略是有意识、有预计的行动程序。第三类，战略是一种决策，是一种关于组织方向、性质的决策。第四类，战略是一种组合，即战略是计划（ｐｌａｎ）、计谋（ｐｌｏｙ）、模式（ｐａｔｔｅｒｎ）、定位（ｐｏｓｉｔｉｏｎ）、观念（ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ）等的某种适当组合。

在这一时期，侧重于战略计划，忽视战略执行是政府中的一种普遍现象。战略计划被当作是涉及高层管理者的根本决策，它弥补了传统的公共行政学关注中低层决策，而忽视高层决策的缺陷。比如，奥尔森和伊迪认为，战略计划是在宪法规定范围内，为确定政府计划性质和方向的基本决策所进行的专业性努力。战略计划过程被认为是正式的、程序化的管理过程。比如布莱森认为，战略计划是一整套用来协助领导和管理者完成任务的概念、程序和工具。并且，学者们参照私营部门战略计划模式，提出了公共部门战略计划模式。比如，布莱森的八步骤计划模式。这八个步骤是：开始制定战略计划过程并取得一致意见；明确组织权限；阐明组织任务和价值；对外界环境进行评价（机会和危机）；对组织内部状况进行评价（优势和劣势）；确定组织面对的战略性问题；制定战备处理问题；制定有效的、未来的组织蓝图。

对私营部门战略计划能否适应、在多大范围内适应于公共部门的问题，学者们争论不休。对于这个问题，通常的回答是是，但是。原因就在于：一方面，公私部门存在着相似之处，某些私营部门的管理方法、技术能为公共部门所借用。比如，波兹曼和史陶斯曼认为，所有的组织都是公共的，公共性是理解组织方式的关键。虽然这种将所有组织都称为公共组织的观点有点极端，但不可否认，所有组织都具有公共特征，受到公共因素的影响。从某种意义上来说，战略管理既适应私营部门，同样也适应公共部门。另一方面，公共部门在目标、运作方式、组织结构、资源获取等方面存在着差异。比如，与私营部门相比较，公共部门战略管理涉及到法律、法规、管辖权限、稀缺资源、政治因素、客户和委托人的利益等因素。因此，不能将私营部门战略管理完全照搬到公共部门中。

２０世纪８０年代后期，学者们发现，许多成功的战略并未产生预期的结果。与私营部门一样，学者们再次把注意力投向战略执行行为，并引入了战略管理一词。对战略执行行为的关注，意味着公共部门战略研究已经由战略计划阶段进入了战略管理阶段。在战略管理阶段，由于受公共管理运动和企业战略管理研究的发展的影响，公共部门战略管理研究在方向、内容、方法等方面都发生了一系列的变化。杰克·科廷（Ｋｏｔｅｅｎ，Ｊａｃｋ）认为，为适应严重的财政紧缩时期的迅速、急剧的环境变化，公共部门战略管理开始不断地演进、调整。它主要有六个方面的新变化。一是出现了大量用于重塑政府或变革非赢利组织的