中国学前教育财政投入的问题与改革

近年来, 随着我国免费义务教育普及 , 高等教 育迅速发展, 学前教育发展相对滞后的问题突显。 2008 年 , 学前三年毛入园率为 51 89% , 预算内学 前教 育 总 支 出 仅 占 预 算 内 教 育 支 出 总 量 的 1 29% , 预算内生均事业费为 443 38 元 , 分别占小 学和初中生均经费的 16% 和 13% 。投入不足长 期限制了我国学前教育的发展。 各地区学 前 教育 发 展 水平 很 不均 衡。 2008 年, 上海和浙江的学前三年毛入园率都高达 106% 以上 , 而甘肃和西藏分别只有 34 49% 和 10 21% 。 各地区学前教育投入水平也存在较大差异。 2008 年, 上海学前教育经费占全部预算内教育经费的比 例为 7 04% , 而海南、 湖南和山东的这一比例分别 只有 0 32% 、 0 37% 和 0 54% ; 各地区学前教育预 算内生均经费最高和最低水平之间的差距达几十 倍, 比财政投入比例的差距更大。 本文拟从筹资渠道、 经费来源和负担主体等方 面总结学前教育投入体制的特征并指出其存在的 问题 , 进一步提出相应的政策建议。
[ 收稿日期 ]
一、 中国学前教育投入体制的特征
1952 年教育部颁布的 幼儿园暂行规程草案 规定 , 幼儿园由市、 县人民政府统筹设置。市、 县所 办幼儿园的经费, 由市、 县人民政府在地方教育事 业费内统筹统支。其他公办和私立幼儿园的经费 , 由设立者或董事会供给。幼儿园以收杂费、 膳费为 原则 ( 私立幼儿园可酌收学费 ) , 其具体办法 由各 省、 市教育行政部门酌情规定。这个文件将学前教 育办学体制与投入体制密切联系起来 , 奠定了中国 学前教育投入体制的基础。 60 年来 , 中 国学前教 育投入体制基本上没有脱离这个文件所确立的框 架, 这个框架主要有下文描述的几个特征。 ( 一 ) 学前教育经费来自政府、 家庭和集体经济 组织多个渠道 从上个世纪 50 年代到今天 , 中国学前教育一 直存在多元举办主体, 教育部门、 党政机关、 企事业 单位、 街道、 农村集体组织和其他单位与个人都是 学前教育机构的举办者。但在不同的时期 , 各类举 办者服务的幼儿比例差异较大。上个世纪 50 年代
北京师范大学学报( 社会科学版) 2011 年第 5 期( 总第 227 期)
17
中国学前教育财政投入的问题与改革
田志磊, 张 雪
100875) ( 北京师范大学 首都教育经济研究院 , 北京
[ 摘要 ]
自上世纪 50 年代起 , 与办学体制紧密相关的中国学前教育投入体制在近 60 年的
时间内几乎没有发生本质变化 , 已经成为学前教育发展的制约因素。 总结学前教育财政体制的 特征及其存在的问题 , 有助于明确学前教育财政体制改革的目标和方向, 对于学前教育的发展具 有重要意义 。分析发现, 学前教育财政在投入总量 、 地区差异、 成本分担比例及资金分配和使用 效率等方面存在诸多问题 。 学前教育财政体制应该进行重大改革, 其思路是 : 明晰各级政府责 任, 大幅度提高投入总量 ; 通过增加普惠性公办园 、 建立资助体系 、 发展普惠性民办园等方式促进 公平并提高资金使用效率 ; 规范收费管理体制 , 减少收费混乱现象。 [ 关键词] 0017 - 06 学前教育 ; 投入体制; 学前教育财政体制改革 F 08: G40 - 054 [ 文献 标识码] A [ 文章编 号] 1002 - 0209( 2011) 05 [ 中图分类号 ]来自2011- 06- 10
本文的相关数据如无说明 , 均来自历年的 中国教育统计年鉴 和 中国教育经费统 计年鉴 , 或 根据这两 个年鉴的 数据计算得出。
18
北京师范大学学报( 社会科学版) 2011 年第 5 期( 总第 227 期)
民政部门的补助、 家长单位交纳的管理费和家长的 交费等。上世纪 90 年代后 , 不少城镇集体办学前 教育机构改制为民办性质, 存续的也越来越依赖家 长交费, 个人负担成为最主要的经费来源。农村集 体举办的学前教育机构 , 上个世纪 50 年代至 70 年 代, 教师是农民, 通过记 工分 的方式由农民共同 负担 , 实际消耗的货币资金很少, 家庭交费也很低 , 也没有政府投入。上个世纪 80 年代以后, 农村集体 经济基本瓦解, 原有的集体办学前教育机构失去了 基础, 除了极少数地区还由集体经费支持外, 多数或 者停办, 或者转变成民办, 主要依靠家长交费支持。 上个世纪 50 年代中期至改革开放前, 民办学 前教育机构基本消失。上世纪 80 年代民办学前教 育机构开始恢复发展, 目前已经占据学前教育的半 壁江山。民办学前教育机构投资者投入的资金, 多 数是要求回报的, 在运行过程中通过收费逐渐回到 了投资者手中 , 其投入实际上只是一种垫付。家庭 是民办学前教育机构的最主要资金来源。 ( 三 ) 政府学前教育经费主要由区、 县和乡镇、 教育部门举办的学前教育机构 , 获得了绝大部 街道负担 , 并直接拨付给学前教育机构 中国学前教育办学和管理体制与其他基础教 育一样, 实行地方负责、 分级管理的体制。在城市 , 区政府教育部门举办的学前教育机构 , 财政拨款主 要来自区级政府, 也有部分街道政府举办和补助学 前教育机构。在农村地区, 县政府教育部门举办的 学前教育机构 , 财政拨款主要来自县级政府, 还有 少数乡镇政府举办和补助学前教育机构。到目前 为止 , 中央和省级政府很少提供学前教育经费 , 市 级政府提供的学前教育经费也不多。由于统计数 据的缺失 , 我们也难以计算各级政府负担学前教育 经费的比例。 多年来, 区县政府的学前教育拨款多数直接拨 给了教育部门举办的学前教育机构。近年来, 一些 地区的政府对经济困难家庭的幼儿入园提供了补 助, 还有一些地区的政府对民办学前教育机构提供 少量补助 ( 蔡迎旗、 冯晓霞, 2008) 。
初期 , 教育部门提供了 50% 以上的幼儿服务; 50 年 代中期到 90 年代中期, 党政机关、 企事业单位、 街 道和城乡集体经济组织所办学前育儿机构招收了 60% 以上的入园幼儿 ; 90 年代末期以来 , 民办学前 教育机构迅猛发展, 成为与教育部门并重的学前教 育提供者 , 2008 年二者所接收的幼儿数分别占全 部在园幼儿的 40% 和 47% 。如下文所述 , 不同类 型的学前教育机构经费来源差异较大 , 政府、 家庭 和举办机构都是经费的提供者。由于教育经费统 计不完善 , 难以计算历年来学前教育经费总量和各 个渠道的比例。根据各类学前教育机构服务的幼 儿人数比例、 服务( 成本 ) 水平、 家庭交费水平和其 他资金来源结构 , 我们可以大致推断各个时期学前 教育经费的主要来源 : 上个世纪 50 年代至 90 年代 中期 , 政府投入比例最高 , 集体投入次之 , 个人投入 最少 ; 上个世纪 90 年代中期以来, 家庭投入比例最 高, 政府投入次之, 集体投入最少。 ( 二) 不同类型学前教育机构经费来源差异很 大 分政府投入, 长期以来以政府投入为主, 家庭交费 为辅。但从上个世纪 90 年代后期以来, 收费水平 不断提高 , 加上由优质学前教育机构供需矛盾加剧 导致的赞助费普遍化 , 教育部门举办的学前教育机 构家庭负担的比重大大提高, 部分地区和机构甚至 高于政府投入。 机关和企事业单位等其他部门举办的学前教 育机构, 在上个世纪 80 年代以前, 除少量收取家庭 交费外, 其经费来源主要由国有企业营业外支出列 支, 机关和事业单位福利费列支 ( 蔡迎旗、 冯晓霞 , 2006; 曾晓东, 2006) 。改革开放前 , 国有企业、 机关 和事业单位的财务与国家财政实际上是一体的, 无 论是企业的营业外支出还是机关、 事业单位的福利 费, 实际上是财政支出。因此, 所谓部门负担或单 位福利供给, 实际是政府负担。改革开放后, 特别 是上世纪 90 年代国有企业和事业单位改革后 , 部 门办学前教育机构大幅度减少 , 存续的也难以如过 去一样从本单位获得很多资源 , 家庭交费成为主要 的经费来源。 城镇集体和农村集体所办学前教育机构的经 费来源有较大差异。城镇集体所办学前教育机构 的经费来源 , 有街道自有收入 ( 街道企业利润等) 、
二、 中国学前教育财政投入的主要问题
由于投入体制等方面的原因 , 中国学前教育财 政投入存在以下几个方面的问题。 ( 一 ) 财政投入不足 , 地区之间投入差异大 除上海等少数地区外, 多数地区的政府没有将
田志磊
张雪
中国学前教育财政投入的问题与改革
19
学前教育纳入公共服务体系, 没有在公共财政支出 中给予应有的地位, 而是过多地依靠市场提供学前 教育经费。广东珠三角地区经济发达, 政府财力雄 厚, 但政府对学前教育投入极少 , 幼儿园 90% 是民 办, 经济困难家庭幼儿资助制度也没有建立 ( 赖智 勇, 2008) 。在经济落后、 政府财力薄弱的中西部农 村, 不少乡镇、 甚至一个县内的所有乡镇连一所公 办幼儿园也没有 ( 罗仁福等 , 2009; 宋映泉, 2010) 。 在北京、 广东等农民工集中的地区, 当地政府几乎 没有为农民工子女的学前教育提供服务 , 任由民办 幼儿园甚至是不合格 黑园 来满足农民工子女的 学前教育需求( 张寒、 张媛 , 2010; 李晓旭 , 2010) 。 多年以来中国学前教育财政投入不到预算内 教育经费 的 1 5% , 远远低 于国际 水平 ( 周 兢等 , 2009) 。学前教育财政投入不足, 严重制约了学前 教育的发展: 包括北京在内的很多地区学前教育机 构不足, 无法满足幼儿的入园需求, 幼儿入园难现 象普遍存在; 各地存在着大量不具备基本办园条件 的未注册幼儿园 ; 已注册幼儿园存在大量不合格教 师, 教师收入低福利差, 缺乏必要的游戏场地和玩 具学具等基本的物质条件 ; 学前教育生均经费远远 低于小学和初中, OECD 国家 2006 年学前教育生 均经费是小学生均经费的 0 82 倍 , 我国 2008 年只 有 0 23 倍。由于投入不足, 我国学前教育毛入园 率提高缓慢, 直到 2009 年 , 学前三年毛入园率只有 50 9% 。 在全国普遍存在学前教育财政投入不足的同 时, 地区之间财政投入和入园率的差异之大也到了 惊人的程度。 2008 年 , 上海财政预算内学前教育 经费占预算内总教育经费的比例为 7% , 生均预算 内经费 6738 元 , 远远高于全国平均水平 ; 海南则分 别只有 0 3% 和 141 元 , 远远低于平均水平。由于 财政投入差异和其他因素的影响, 导致地区间幼儿 入园率的巨大差异。我们根据 2008 年各地常住幼 儿人口数和在园幼儿数计算发现, 学前三年毛入园 率浙江和上海都达到了 107% , 而西藏和甘肃分别 只有 10% 和 35% 。 ( 二) 成本分担不合理 , 家庭和基层政府负担过 重 学前教育财政投入不足与成本分担方式不合 理密切相关。学前教育成本分担不合理主要表现 在政府投入比例偏低 , 家庭负担比重过高 ; 中央和