新预算法的亮点

新预算法的亮点
新预算法的亮点(1)
参与百名经济学者修订《预算法》
预算法又称为“准宪法”“小宪法”，在宪法之下，万法之上，关系到13亿人的“钱袋子”,与公众的切身利益密切相关。

预算法修订酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，可以说是“马拉松式”的修订，在一波三折之后，2014年8月31日，全国人大常委会通过了修改预算法的决定，于2015年1月1日实施。

主要从两个方面来解读新预算法的修订:
一、新预算法的亮点(重点)
1. 新预算法在立法宗旨上有了新突破
原预算法在立法宗旨中强调“加强国家宏观调控，健全国家对预算的管理”，带有鲜明的计划经济特色。

新预算法的突破体现在由政府管理预算转变为通过预算制约政府收支行为，政府不再是管理的主体，而作为被约束、被监督的对象。

2. 明确了预算公开的时间和程度
原预算法只提预算要及时向社会公开，没有提公开到什么程度。

新预算法不仅规定了预算公开的时间(预算批准后20日内)，还规定了预算公开的程度(按功能分类到项，按经济性质分类到款)。

而且增加了部门预算中机关运行经费安排和使用情况进行说明。

3. 适度放开地方政府举债的权限
原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，规定地方政府不能发债。

新预算法为地方政府发债打开闸门，明确了地方有发债的权限，并规定了举债主体、用途、规模、偿还和法律责任。

——地方发债要“开前门、堵后门，同时筑起多重防火墙”。

一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务;二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出;三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准;四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;五是控制风险，举借债务应有稳定的偿债来源，建立地方政府债务风险评估和预警机制。

4. 建立全口径预算
新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定:政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系做出规范。

从概念上来讲，一般公共预算主要是以税收为主的预算，目标是保民生、促发展、维护国家安全和国家机构正常运转;政府性基金预算则是按照专门的法律法规向特定对象征收并专项用于特定公共事业的收支预算。

政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等;
国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算;而社会保险基金预算则是对社会保险缴款等各类收支模式，专项用于社会保险的收支预算。

之所以将“社会保障预算”修改为“社会保险基金预算”，是因为社保中的社会救济、社会优抚、社会福利等已在一般公共预算中有安排。

新预算法的亮点(2)
5. 进一步了规范转移支付制度
政府转移支付包括一般转移支付和专项转移支付
(1)一般转移支付:是指对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式。

(2)专项转移支付:对所拨出的资金规定使用方向的转移支付方式。

为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法明确了转移支付的目标，提高一般性转移支付的比重，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。

6. 建立跨年度预算平衡机制，严惩过头税和财政空转
原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。

新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

“顺周期” :征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

财政空转:所谓财政空转即将已入库的收入，以支出形式拨付到纳税人,然后再通过纳税人将收到的财政拨款再次入库,如此反复循环,形成财政虚收虚支。

7. 预算执行中超收处理方式更加明确
原《预算法》规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批;对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。

新预算法第六十六条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

这一规定非常清晰地明确了各级政府预算执行中的超收部分如何使用，这可有效解决年终突击花钱问题。

8. 建立事权与支出责任相匹配的分税制财政体制
建立事权和支出责任相适应的制度，通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”。

1994年分税制改革以来，中央与地方事权长期以来划分不明确，中央下放了过多的事权，出现“中央请客，地方买单”的情况。

因此下一步改革中央应该上收部分事权，并与支出责任挂钩，做到“谁请客由谁买单”。

9.新预算法仍采用历年制
预算年度是指预算收支的起止时间，通常为一年。

分为历年制(中国)和跨年制，如四月制(日本、英国等)、十月制(美国)、七月制(瑞典、澳大利亚等)。

法律空档:现行预算年度为每年1月1日至12月31日,而每年人大会议召开为每年3月份，造成预算审批通过前就已开始进入执行期,形成预算的“法律空档”。

我国实行跨年制，成本会加大，而且会计年度、税收年度等都会发生变化，难度很大，所以仍然延续了历年制。

例如，瑞典当时实行了跨年制，但是很失败，造成了经济的波动，而且以世界银行，IMF，WTO为代表的一些国际组织所发布的一些数据及资料都是历年制。

新预算法需要完善的地方
10. 保留央行经理国库职能
新预算法还有一大亮点就是解决了“央行经理国库”之争。

央行“经理”国库和“代理”国库好像是一字之差，但含义相差甚远。

国库是预算支拨的出纳机构，而财政部门充当着会计角色，财政部门不能既当出纳又当会计，这样不利于对财政资金运行进行监督。

二、新预算法需要完善的地方
1. 法定支出约束力不足
预算法作为“准宪法”，应该高于一些部门法规，如果有些支出和预算法相冲突，应该以预算法为主。

这一点在预算法条款上应予明确，但现在没有，无形中会弱化预算法的约束力。

中国现行法定支出都是根据各部门法律法规，如教育、农业、科技等支出，每年随经济增长都有一定比例增加的支出，法定支出可能与预算法规定相冲突。

而预算法作为准宪法，应该高于这些部门法规，如果有些支出和预算法相冲突，应该以预算法为主。

2. 新预算法规定预算分五级与实际脱节
新预算法规定预算分级是五级，包括中央、省、市、县、乡，但实际上中国执行的分税制预算管理体制是三级财政，包括中央、省和县，实行的是“省直管县”和“乡财县管”，也使得预算法对现实的指导意义不大，预算法修订应该为财政体制改革创新预留有一定的弹性和空间。

3. 新预算法公益性资本支出的定义不明确
新预算法要求地方发债用于公益性资本支出，不能用于经常性支出，但公益性资本支出的定义并不明确，这部分支出一般是非盈利性的，大多数用于非生产经营领域，但现实中很难进行操作。

4. 应增加预算分项表决机制
应该增加预算的分项表决机制，而不是现在的整体表决。

另外，在预算表决前应增加听证会接受公众的质询，既然政府花的是纳税人的钱，纳税人有对预算的知情权、监督权和参与权。

5. 建议设立专门预算委员会
中国现行的预算编制和审批流程时间太短，而且人大代表受专业性和职业性局限不一定能代表全体人民的意愿，建议设立专门预算委员会，让懂行的专家参与对财政预算的审查和监督。

另外，建议增加预算的编制时间，预算编制时间长了，才能编的细致、编的准确，才能更好地起到约束和监督政府收支行为的作用。

6. 政府审计应该向人代会负责
中国政府审计属于内部监督，虽然每年财政审计都发现很多腐败，但却没有制衡的权力，原因是审计部门不是对人大负责的，建议审计部门由现在的对行政机构负责，转为对立法机构，即人民代表大会负责。

由行政型政府审计转为独立型政府审计。