政府规制的要素研究

政府规制的要素研究摘要：政府规制理论是一个比较成熟的理论，对其研究呈现多元趋势。

本文从规制的构成要素方面进行研究，主要包括规制主体、规制对象、规制依据、规制形式以及规制内容，其中，规制主体和规制依据（法律制度）是研究重点。

abstract： the theory of government regulation is relatively perfect and the research to it shows multiple trends. this article conducts the research from the regulation of the elements， including regulation subject，regulation object， regulation on the basis of form and content of regulation. wherein， we are focus on the regulation subject and regulation basis （legal system） . 关键词：规制；要素；主体；依据key words： regulation；elements；subject；basis中图分类号：d033 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2013）24-0325-050 引言如果以1887年美国州际商务委员会（icc）的成立为标志，规制机构在现代社会中已经存在了了100多年，政府规制制度的建立，标志着政府开始直接对经济进行合法的干预。

今天，政府规制已经进入日常生活的方方面面，各行各业无不渗透着政府的影子，我们已经很难想象生活在一个没有政府规制的世界中。

1 规制的含义据考证，规制一词是“regulation”或“regulatory constraint （on）”的译文，有的译为“规制”，也有译为“管制”。

随着规制理论的发展，学者们从经济学、政治学、法学等各个角度对规制进行了研究。

一般而言，政府部门和行政学家们多称之为“规制”，意在强调政府的监督作用而非直接行政命令；经济学家们则偏爱“管制”，突出对自由市场经济运行的影响；法学家们则习惯称为“规制”，他们更加强调“regulation”必须以法律法规作为其正当性和合法性的来源①。

在我国，随着我国市场经济从建立到发展，西方国家面临的问题在我国也未能幸免。

因此，我国也有大量学者潜心研究规制理论问题。

通常将“regulation”或“regulatory constraint （on）”翻译成管制、监管，在学术上通常用“规制”或“管制”，而在实际生活中，习惯使用“监管”。

这是我国转型时期的特有现象。

因此，本论文除非特别说明，文中的“规制”、“管制”、“监管”都属于同一含义。

不论是将“regulation”或“regulatory constraint （on）”译成何种中文，许多学者都给规制下了明确的定义。

在国外，日本学者植草益认为，规制是由社会公共机构对经济主体行为进行的限制②。

卡恩认为，管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，其目的是维护良好的经济绩效③。

传播最广的管制定义是美国经济学家斯蒂格勒提出的，他认为，作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的④。

美国经济学家丹尼尔·f·史普博认为，传统的管制定义都撇开市场条件，视市场为一个“黑箱”，他给出了市场条件下的管制定义，即规制是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需关系决策的一般规则或特殊行为⑤。

在国内，尽管总体上对规制理论的研究较晚，但也有大量学者提出了非常精辟并且非常全面的规制定义。

王俊豪认为，政府管制是指具有独立法律地位的政府管制者依照一定的法律法规以及政策对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。

其依据和手段是各种规则，其功能在于解决合作中产生的交易成本、外部效应、市场失灵、以及市场体系本身的假定与局限问题。

目的是保持整个社会平衡协调地发展，其性质是一种特殊的公共产品⑥。

徐晓慧认为，规制是市场经济条件下政府干预经济政策的重要组成部份，是政府为实现既定的公共经济政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资以及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理⑦。

孙清岩认为，规制就是通过运用行政命令、规章制度之类的公权力直接干预市场主体的经营活动，对市场主体的竞争行为和交易行为进行干预，以保证宏观经济的正常运行，刺激市场或弥补市场的缺陷，纠正市场失灵，使经济总量恢复到均衡状态⑧。

通过观察上述有关规制的含义发现，尽管各位学者所强调的侧重点不同，然而，其共同点则是显然，就是在对于规制的含义上，都是从规制主体（规制者）、规制对象（主要是指经济活动主体）、规制依据（法律、政策）、规制内容、规制目的等构成要素来进行定义的。

2 规制的要素所谓要素，指事物必须具有的实质或本质、组成部分，政府规制的要素就是规制的必须组成部分，通常包括规制主体，规制对象，规制方式，规制内容、规制目的等。

2.1 规制的主体规制的主体是指谁来规制的问题。

在前述所列举的定义中，植草益提到的主体是“社会公共机构”，而且明确解释这里的“社会公共机构”或者行政机关一般简称为政府⑨；吏普博提到的规制主体是“行政机构”；王俊豪的规制主体是“具有独立法律地位的政府管制者”，徐晓慧的规制主体是“政府”。

由此，规制的主体是以政府为主。

包括立法机关和执行机关。

我国发改委、商务部、国土资源部、住房建设部、央行等部委作为政府规制的执行主体，对我国市场经济下各行业市场进行规制，保证我国市场经济健康、稳定、持续发展。

与此同时，这些执行主体还拥有对某些事项的“立法权”，即通过制定部委规章或者政策进行规制，常见于国家发改委、商务部、国土资源部、住房建设部、央行等部委的规章或者政策。

可见，政府规制的主体具有半立法、半司法的性质，它在一定程度上代替了法律系统对经济活动的监督职能。

基于此，政府规制主体的权力配置是政府规制中非常关键的问题。

规制主体为合法的、权威社会机构的要求，使多数人的反应就是规制应该由政府执行。

然而，政府规制的效率问题又是一直无法解决的难题。

一方面，受制于信息不对称以及政治博弈规则的约束，对许多自然垄断行业的规制都出现了低效率，比如我国的石油、煤炭、航空业、证券等，由于进入壁垒和缺乏竞争，政府规制已明显制约了市场经济的发展；另一方面，由于寻租导致腐败，也使政府规制出现低效率。

面对房地产价格泡沫，尽管政府陆续出台保障性住房、廉租房等政策防止资产泡沫，其重要原因便在于政府对土地规制的无效率和规制过程中权力寻租现象的存在。

总之，政府规制不可能达到帕累托最优⑩，充其量是次优的。

相对于政府、行政机关的正式规制主体而言，非正式的社会规制机构的存在有其客观必要性。

非正式的社会规制机构集中体现在行业协会等非政府组织（ngo）。

西方发达国家对自然垄断行业的管制到放松管制的同时，诞生了诸多非政府组织和行业协会。

美国行业协会的一个重要职能，就是桥梁纽带功能，即承担立法机构、政府与会员间沟通的桥梁和纽带，及时传递双方信息和需求，做好互动与交流？輥？輯？訛。

西方国家对市场经济条件下的行业协会的定位是：行业协会是与正式政府组织平行的非政府组织，它对经济敏感问题往往起到“缓冲带”的作用。

在我国，截至2008年底，有6万多家经济类的行业协会？輥？輰？訛，包括保险、证券、钢铁、汽车工业等行业协会。

但由于我国行业协会一直受到主管部门、民政部门的“双轨制”管理，造成服务能力不强、对行业主管部门具有高度“寄生性”，我国行业协会的功能没有有效发挥。

由于行业协会不仅能为企业提供服务，还能向政府反映企业诉求，真正能够缓冲经济敏感问题，因此，如何更大限度地发挥行业协会的规制机能，关乎我国市场经济的发展和完善。

2.2 规制的对象规制的对象也是谁（whom）的问题，但是具体是指被规制者，通常是企业等市场经济活动主体以及具体产业，还有各级政府、行政机关以及非政府组织等规制主体，如果说前者是规制“被规制者”，后者就是规制“规制者”的问题。

首先规制“被规制者”。

企业是市场经济社会的基本细胞，规制的主要对象就是各类企业以及相应的行业或者产业。

产业是市场经济社会的细胞群。

由于市场经济社会的复杂性，交互性以及循环性，某一项规制很难分清是对具体企业的规制还是对产业的规制，对经济主体的规制往往通过规制产业来达到。

斯蒂格勒指出，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的？輥？輱？訛。

他断言，管制是一系列受产业所需并控制的政府的“恩赐”。

？輥？輲？訛其次是规制“规制者”。

不管是政府行政机关等正式规制机构，还是行业协会等非正式规制机构，如果不对其行为进行规制，那么就承认了一个前提，即政府规制总是有效的，这虽然符合公众的理解，却不符合现实观察。

政府不是简单的“公益人”，而是典型的“经济人”，同样存在自身利益。

进一步说，如果不对其行为进行规制，那么就是放任寻租现象、放任腐败、放任政府规制的低效率。

因此，政府规制的客体不但包括“被规制者”，同样包括“规制者”。

尤其是我国，计划经济的制度路径依赖仍然在相当长时间内存在，许多规制与被规制者（即政企合一、政监合一等现象）混同的现象时有发生。

尽管近年通过经济体制改革、企业改制，我国“政企合一”的现象有所缓解，既当裁判又当运动员的现象得到一定程度的改观，但各产业仍然存在具有浓厚行政色彩的国有企业，致使规制主体和规制对象仍然存在千丝万缕的联系，不但没有达到纠正市场失灵的初衷，政府失灵的积弊又交织其中，实践中往往互相掣肘，使我国出现市场效率和政府规制效率“双”低下的局面。

2.3 规制的依据2.3.1 政府规制的依据种类从广义上看，政府规制的依据很多。

所谓制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束？輥？輳？訛。

其实”制度”的含义范围非常广泛，包括习俗、道德、法律（此处的法律是广义的，不但包括宪法、法律、行政法律、规章，还包括大量的规范性文件）、宗教以及政策等，它由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。

制度通过向人们提供日常生活的规则来减少不确定性，制度界定并限制了人们的选择集合？輥？輴？訛。

笔者认为，所谓习俗、道德、宗教、法律以及政策，从动态上认识，是国家规制的手段，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。

从静态上说，它们就是普通的社会规范，共同维护着社会的协调运转。

见图1。

在所有社会规范中，法律制度是重要的组成部分，规制制度也不例外。