试论司法建议制度之改革_以司法建议制度存在的利弊分析为视角_林琪峰

2009年10月（总第218期）

法制与经济

FAZHIYUJINGJI

NO.10，2009

(Cumulatively，NO.218)

什么是司法建议？仅仅从语义上来看，司法建议应是司法机关作出的建议，但在我国，司法建议是指人民法院对在审判活动中发现的、不属于人民法院处理的问题，向有关单位提出的解决问题的意见和建议。人民法院在审判活动中，发现有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在普遍性的或者重大问题时，及时提出司法建议，有利于促进有关单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作。《中华法学大辞典》是这样界定的：“司法机关在办理案件过程中，发现损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，但又不属于自己的权限范围时，在处理案件的过程中，向有关单位或个人提出的应当采取某种措施的具体建议。司法建议是一项具有中国特色的人民司法制度。”[1]要认识司法建议制度，就必须从我国历年来各级法院适用司法建议制度的各种类型进行入手和考察。

一、司法建议制度的现实困境

（一）司法建议制度的实践困境

第一，司法建议反馈情况不容乐观，整体回复率较低[2]。据统计，北京市三级法院2006年已发送的司法建议496份，司法建议回函229份，回函率约为46.2%[3]。且回复的形式化倾向严重，部分司法建议回复存在应付法院催促整改的情况，有的司法建议在发出的当天即回复，上述调查中的司法建议回复中期限最短的仅为一天，最长的为10个月，其中，一个月内即回函的有183件，约占回函的79.9%[4]，从另一个侧面说明并未进行深入的研究。

第二，司法建议整体质量有待继续提高。从整体上看，存在内容过于程式化，指出问题多、提出建议少、内容空洞、说服效果差的问题;有的法院是认真制作，仔细研究，严格制定并执行了一系列的审批、讨论、签发等制度，可操作性强；有的法院是粗糙出台，格式不够规范，内容不够全面，随意签发，可操作性差。有的法院是就某一时期、某一类案件反映出来的带普遍性、倾向性的问题从宏观角度提出系统地解决问题的司法建议，有的法院是就个案论事，从微观角度提出改进工作的司法建议。

第三，司法建议工作发展不平衡，尤其是不同地区法院之

间的不均衡。这固然与法院审结的案件数量不均衡有关，同时也说明司法建议工作在各法院间开展的不均衡。有的法院“对司法建议工作认识不到位，工作开展不积极”，而有的法院则比较重视，一年之内发出了几百条甚至更多的司法建议。以北京市2006年为例，发送司法建议数量最多的法院高达95份，而有的法院仅2份[5]。

（二）司法建议制度的理论困境

《中华人民共和国民事诉讼法》第103条规定“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：……（四）其他拒绝协助执行的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款，还可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第65条规定“……行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以上措施；……（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；”。人民法院的司法建议在《中华人民共和国刑事诉讼法》中没有得到体现。

由于司法建议扩大应用范围，缺乏法律授权，因而往往不具有强制性，接受单位也没有执行的义务。司法建议仅仅就是建议而已，只具有道义上的宣传、提醒效力。只是由于法院本身的特殊权威性，其效力更强一些而已[6]。其实单从法条来看，也仅仅要求有关单位回复司法建议，并没有时间限制，有关单位是否回复，什么时间回复，决定权在有关单位，由有关单位说了算。法院要想得到有关单位的一纸回复，自然也就不是一件容易的事。2007年3月，最高人民法院下发了《关于进一步加强司法建议工作，为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，要求高度重视司法建议工作，从规范司法建议的程序、内容、落实等方面提出了要求。这个通知被认为是有关司法建议的专门性文件，但是似乎依然没有解决法律依据的问题。不难发现，我国关于司法建议制度的立法规定已与司法实践严重脱节，实践中人民法院作出的司法建议的适用范围已经超越了法律的规定，甚至可以说适用在法定范

试论司法建议制度之改革

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—以司法建议制度存在的利弊分析为视角

林琪峰

（泉州市丰泽区人民法院，福建泉州362000）

[摘要]改革司法建议制度是和谐司法的应有之义和必然要求，是对和谐司法理念的有力回应。本文以司法建议制度中存在的利弊分析为视角，探讨了我国司法建议制度改革的相关问题。

[关键词]司法建议；制度；利弊；改革

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围之外的比例远远高于法定范围内的适用，无疑这种法外适用很容易给人一种没有法律依据、“多管闲事”的嫌疑[7]。

二、改革现有司法建议制度的具体设想

（一）程序运作

1.立法上使司法建议制度法律化。司法建议制度的真正实施和完善还需要我们进一步修改立法，通过立法的形式使得司法建议制度化、法律化。应该在法律中明确规定司法建议的主体、地位、内容、形式以及司法建议的程序和司法建议的效力，同时还必须规定作出司法建议的人民法院以及接受司法建议的相关单位的职责和相应法律责任，并且还应规定接受司法建议的单位或个人应该将处理结果告知人民法院。此外对司法建议活动的时限也应予以明确，只有这样，才能使司法建议制度真正纳入法制的轨道。

2.规范化建设。一是要在法院设立常设机构，处理司法建议发文的日常事务性工作；二是加强司法建议内容和形式的规范化、统一化，提高司法建议的质量。三是要建立司法建议审批、变更、撤销、备案制度。四是建立司法建议送达、督促制度。

（二）配套措施

1.继续推行法官职业化建设。应采取多种方法和途径来提高法官的综合素质，建立科学、完整的法官教育培训体系，为法官提供多层次、全方位、高质量的培训，使法官不断向着专业化、职业化、现代化的方向前进。尤其是应加强对法官的司法技能培训，使之掌握司法建议的技术，使得提出的司法建议具有及时性、可行性、指导性。

2.建立司法建议考核和激励机制。为鼓励司法建议工作的开展，人民法院应该将司法建议的实施情况作为一项考核制度，要将司法建议活动引入法官的岗位目标考核，在对法官的工作考评中，把提出司法建议的数量、质量以及采纳情况作为考察法官能力以及晋级的一个项目。凡撰写的司法建议被送达单位采纳的，视情给予适当奖励，对应发出司法建议书而未发出的法官，则酌情予以处罚。

3.建立司法建议的回访和意见反馈制度[8]。要注意监督、回访司法建议的采纳情况、运用情况和操作效果，不能像馈赠礼品一样给了别人就不闻不问，被建议单位即使回复了，也不代表建议被采纳，法院要适时深入被建议单位，了解司法建议是否可行，采用了多少、效果如何，以增强司法建议的社会效果，真正达到人民法院提出司法建议的目的。

4.建立对司法建议不作为的配套措施[9]。行政机关对司法建议不进行调查、研究、处理的，人民法院可以向上一级主管机关或纪检监察部门提出司法建议，如果仍然不进行调查、研究、处理的，应报同级党委和人大。其他非行政机关出现此类情况的，人民法院应向被建议单位的行业协会、主管部门提出司法建议。在这一点上，法国的经验可以借鉴。在法国行政诉讼中，行政机关不执行行政法院的裁决和其他合理建议

时，最高行政法院可以以某种适当的方式提起行政机关的注意。最高行政法院在每年向总统提出的报告中，可以反映不执行裁决和其他建议的情况。从表面上看，这里似乎没有任何较为强制性的有效措施。但在实际执行中，由于总统是国家元首，掌握着任命高级公务员的权力，没有哪一个公务员会以自己的政治前途为代价而拒不执行法院的裁决和其他合理的建议，由于这种制约机制的存在，就使那些在行政诉讼中并不一定具有强制力的司法建议，通过行政诉讼以外的制约机制而变得十分有效了。

三、结语

改革司法建议制度是和谐司法的应有之义和必然要求，是对和谐司法理念的有力回应。司法建议并非只是法院的责任，而应当是国家和整个社会的责任；不仅需要法院的自觉尝试，更需要国家法律制度和相应机构设置的支撑；不仅只是某些点上的尝试，而应当全社会的推行。博登海默教授说：“秩序，一如我们所见，所侧重的乃是社会制度和法律制度的形式结构，而正义所关注的却是法律规范和制度性安排的内容，它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。”[10]由于立法上的不完善、理论研究的缺乏、实践中的认识不一，司法建议制度在我国法治现代化进程中难免会步履蹒跚。要想司法建议制度能够短期内大放光彩显然是不可能一蹴而就的，只能伴随着中国的法治化进程而不断完善。“化解社会矛盾的司法手段更加多样，司法方式更加便捷”已经作为人民法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障的主要目标和任务之一。而司法建议作为“化解社会矛盾的司法手段”中的一样，无疑将会在构建社会主义和谐社会中受到更多关注，这将更有利于我们对司法建议制度展开讨论研究。

[参考文献]

[1]中华法学大辞典（简明本）.中国检察出版社,2003.第598.

[2]刘行.七成“石沉大海”直指司法建议软肋.新京报,2007-1-25, (A03)

[3][4][5]戴燕军.司法建议何时走出尴尬境地.中国审判新闻月刊,2007,(10):4,7.

[6]肖承池.对司法建议制度化的构想.法制生活报,2005-7-7, (B05).

[7][8]许宏波.对我国司法建议制度的反思与重构以构建和谐社会为视角.法律适用,2008,(1).

[9]张平.司法建议制度的现状评析与思考.湖南审判研究,2007, (3).

[10]博登海默著.邓正来译.法理学——

—法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社,1999.252.

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