公共决策的经济学分析——从公共选择理论的视角切入

经济学分析，本质上是行为分析，是对行为主体的行为动机和行为选择的分析。

经济学分析建立在两个基本的假设前提之上：一是经济人的利益最大化，二是资源稀缺。在这两个前提上建立起一个基本的分析框架，即主体通过对“成本—收益”的权衡进行“供给—需求”的交易选择。用经济学方法分析公共决策，实质上是对公共决策及公共决策主体的行为进行经济学分析。从这个意义上说，所谓公共决策，就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过决策成本与决策收益的比较而进行的配置行政性资源的活动。

长期以来，公共决策的经济学分析常被聚焦于私人部门的经济学家忽略，而将政治学的领域界定为政府、权力或社会价值的权威性分配的政治学家却并未意识到公共部门尤其是政府的行动也具有成本和效益的方面，即忽视了价值分配的经济学因素。不过，从20世纪七八十年代开始，新政治经济学家将经济学的分析方法成功地应用到政治和公共决策领域，即将经济交易和政治决策纳入单一的私人利益分析框架，以解释个人偏好与公共决策之间的关系。

一、对公共决策进行经济学分析的可能性

对公共决策进行经济学分析何以可能芽要解答这一问题，我们可从以下几个方面来加以说明。

首先，实施任何公共决策都会涉及公众利益的调整和分配，因而就面临着利益选择问题，而利益的权衡取舍

正是经济学的研究内容。

公共决策的过程，正是政府对各方面的利益权衡取舍的过程。例如，如果公共卫生资源是既定的，政府将更多的钱用于疾病的预防和控制时，就要减少对其他方面的卫生投入；政府为控制环境污染而对有关企业实行管制时，虽然会使人们享受到清洁的空气和水源，但却会减少企业所有者和工人的收入。所以，公共决策的运行机理通常可以从经济学的角度来理解。

其次，经济学经过长期的发展已经形成了一套较为完整的分析方法和分析工具，而且经济学不可避免地会将各种经济政策纳入其分析范围。例如，经济学可以通过对农产品供给和需求弹性的分析，对政府实施的农产品保护决策结果作出评价；可以从劳动力市场的一般均衡出发，对政府的就业决策提出建议等。实际上，经济学分析与公共决策分析是紧紧地联系在一起的，不能将二

者完全分开。所以，曼昆说：“当经济学家努力去解释世

界时，他们是科学家。

当经济学家想要改善世界时，他们是决策顾问。”（曼昆：《经济学原理》，北京大学出版社2001年版，第29页）因此，随着经济学的分析方法和分析工具的逐步成熟，也可对其他领域的公共决策进行缜密的研究。

再次，随着现代经济学研究领域的拓展，经济学家们在很多过去被认为经济学无法涉足的领域取得了研究成果，一些研究成果还产生了积极影响，这进一步激起了经济学家对公共决策的研究热情。例如，经济学家利用公共选择理论证明了存在着一个与商品市场极为相似的“政治市场”。在政治市场中，选民们是消费者，他们的需求要靠公共决策生产的产品来满足；而政治家的职能则如同市场经济中企业担负的职能一样，他们要把公众的需要理解成是集体产品并寻找供应这些产品的各种途径。同时，公共选择理论假定政治家也要追求

利益最大化。

在此基础上，经济学家得出的结论是：正如存在市场失灵一样，也存在政府失灵。所以，如同在政治领域一样，也可用经济学来分析教育、科技、公共卫生等方面的决策。

最后，公共选择理论学者热衷于公共决策的经济学分析，还与其希望凸显社会责任有关。实际上，“几乎没有哪一个负有使命感的社会科学家甘愿与公共决策的

制订无关”

（丹尼尔．W．布罗姆利：《经济利益与经济制度》，上海三联出版社1996年版，第4页），经济学家当然更是如此。在美国，从1946年开始，总统一直得到经济顾问委员会的指导，而且还从许多政府行政部门的经济学家那里得到建议：财政部的经济学家帮助设计税制；劳工部的经济学家分析工人和求职者的数据，以帮助制定劳动市场政策；司法部的经济学家帮助实施国家的反托拉斯法。除经济领域外，经济学家在其他领域如

环境、教育、医疗卫生的公共决策方面也起着重要作用。二、公共决策的经济学起因

公共决策是摆脱霍布斯式的自然状态，解决“囚犯难题”，以达到一种最优的社会安排，消除市场的外部性，减少社会成本，实现资源的有效配置的一种必不可少的制度安排。

一是“囚犯难题”。自亚当·斯密以来，西方经济学

公共决策的经济学分析

———从公共选择理论的视角切入

●耿长娟

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的主要努力是证明“看不见的手”的原理：有纯粹的自利动机的个人能够通过交易来相互获得利益。“看不见的手”的原理事实上还隐含着这样一个假设：在现实社会中还存在一个比市场体系更高级、更复杂的公共决策体系。因为在无政府状态下，具有利己心的个人可以通过交易、也可通过掠夺（偷盗）来获得利益。相互交易可以增进交易双方的利益，其结果是一个正和博弈，一方所得是另一方的所失。如果掠夺（偷盗）发生时伴随着对掠夺（偷盗）的防卫，这将导致资源的浪费，其结果将是一种负和博弈，对自利目标的追求会导致双方处境的恶化。这就是所谓的“囚犯难题”。如何破解“囚犯难题”，使社会摆脱霍布斯式的自然状态而进入最优状态？这就需要双方达成一个默契的或正式的不掠夺（偷盗）的协议。只有执行这个协议所耗费的成本小于这个协议给他们带来的收益，才能达到帕累托最优状态，从而使社会摆脱霍布斯式的自然状态。促使这种协议形成的，则是某种形式的得以确立每个人的产权和行为约束的“宪法契约”，使得社会形成一个自愿交易体系。由此可见，公共决策起因于社会要摆脱霍布斯式的自然状态，破解“囚犯难题”，以达到社会最优组合状态；公共决策是规模社会的人们和平相处所必须采取的制度安排。

二是成本—收益分析。政府通过公共决策提供公共物品，是因为私人市场本身不能保证有效率地生产足够数量的公共物品，但确定公共决策应该起作用只是第一步，要深刻理解公共决策作为一种制度安排的有效性，还需要进行成本—收益分析。按照新制度经济学的理解，任何制度的产生和选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果，人们选择的依据是某种制度安排所能带来的净收益。比如，英国经济学家科斯在分析企业的起源时认为，企业本身也是一种制度，企业产生是因为企业降低了交易费用。如果没有企业这样一种制度，而按照市场的方式来组织各个环节的生产，必然会使交易费用大大提高。由此，公共决策之所以必要，是因为通过公共决策来解决问题，较由市场或企业自行解决问题所产生的社会成本低。正如科斯在《社会成本问题》一文中所指出的：“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以至于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的办法是政府直接管制。政府不去建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度，取而代之的是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，以及什么是必须遵守的。”［盛洪：《现代制度经济学》（上卷），北京大学出版社2003年版，第14页］可见，按照科斯的观点，公共决策是要受到成本和收益制约的，它是一种在市场、企业解决问题时社会成本过高的情况下所做出的替代选择。

三、公共决策的经济学分析

虽然公共决策可以提高社会效率、减少社会成本、弥补市场失灵，但西方的公共选择理论学者基于“经济人假设”，认为在资本主义制度下，政治市场主体在公共决策及对决策执行的过程中会因追求自身利益最大化而使公共决策失效，导致政府失灵。

首先，政治家希望通过公共决策促使公共产品和公共服务产出最大化，这样可以满足民众对公共服务的需要，有助于达到其执政的目的；同时，政府官员希望预算规模最大化，为其提供获得薪水、社会声望、权利和地位等所有效用目标最大化的资源。政治家和政府官员在进行公共决策时，皆从各自利益最大化动机出发，使得最终的决策结果可能并不适合社会的整体利益。另外，如果政治家和官员们打着为满足民众利益需要的旗号，将预算的资金用于谋求个人或集团的利益，这便产生了贪污腐败现象。

其次，政治家和政府官员与特殊利益集团合谋。政治家和政府官员为了获得政治或经济支持，往往屈服于特殊利益集团的压力。这些集团通过游说、贿赂等手段对政治家和政府官员施加影响，迫使他们作出有益于这些集团的决策，产生权力寻租、设租现象，这必然造成资源浪费，社会成本升高。

再次，在公共决策过程中，政治家为了争取更多的选票，相对较倾向于代表其选民的利益来确定社会对公共产品的需求，政治家与选民之间是一种委托—代理关系；而各级政府行政机构（官员）则按照政治家的指令从事公共产品的供给活动，政治家与官员之间也是一种委托—代理关系。然而，这种关系是基于信息不完全和不对称，追求自身利益最大化的经济人有限理性而建立起来的，必然会产生公共决策权力委托—代理关系失灵的潜在危险。结果，即使通过公共决策制定了符合整体社会利益的决策，也会由于执行不力而导致有效的公共决策最终失效。

四、公共决策的制度对策

公共选择理论认为，政治家、政府官员是公共决策最重要的载体，其行为动机和行为方式直接决定着决策的运作过程和结果，但是，政治家和政府官员是一个“经济人”，追求自身利益的最大化，只要有机会就会以权谋私，以致大量滋生权力寻租等腐败现象，这使得建立一定的宪法与规则体系成为必要。

首先，基于“经济人假设”而主张宪制。由于把人设想成追求自身利益最大化的人，为防止个人利用权力或不正当的手段损害他人利益，才需要设计出约束人的行为的法律和制度。因此，“为了打击寻租行为，我们就需要颇为根本的立宪改革”（丹尼尔．C．缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版，第300－302页）。公共选择学派的代表人物布坎南认为：“在其最一般的含义上，政治的一个功能是建立‘道路规则’，这个‘道路规则’使具有不同利益的个人和团体能够追求极为不同的目标，而不至于出现公开的冲突。”（詹姆斯．M．布坎南、布伦南：《宪政经济学》，中国社会科学出版社2004年版，第8页）可见，宪法制度是影响公共决策

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