论经济特区立法权

论经济特区立法权

一、经济特区立法权的界定

经济特区立法权可以有两种意义上的理解：第一种是性质意义上的经济特区立法权，指20世纪80年代以来，经济特区的有关国家机关基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的制定效力不超出经济特区范围内的规范性文件的权力。第二种是地理意义上的经济特区立法权，指被称为经济特区的地方所有立法权的总称。除包括性质意义上的经济特区立法权外，还包括经济特区根据宪法和有关宪法性法律规定的较大的市的立法权。为更好地对这两种立法权进行比较研究，本文中经济特区立法权特指性质意义上的经济特区立法权。

经济特区立法权作为一种特殊的立法权，其特殊性有以下几方面：

（一）性质不同

经济特区立法权属于授权立法。其权力来源于国家最高权力机关及其常设机关的特别授权。授权立法是指一个立法主体将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的立法活动。①按照授权方式，授权立法可分为法条授权和特别授权。所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用其中某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。特别授权，是指立法机关通过作出特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法文件。经济特区立法权即属于特别授权。

（二）权限不同

根据全国人大及其常委会的有关授权决定，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，经济特区可以根据具体情况和实际需要，制定经济特区法规，在特区实施。而一般地方立法则需严格遵循不相抵触原则，不具有特区授权立法所享有的灵活权限。

（三）生效与适用不同

经济特区行使较大市立法权所立的法必须经省级人大常委会批准才能生效施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准，并报全国人大常委会和国务院备案。就自主性和灵活性而言，经济特区依授权所立之法，只需要报全国人大常委会、国务院及所在省的人大常委会备案(但备案本身并不影响法规和规章的施行)。即便有变通也无需先经省级人大常委会之关，可以直接报全国人大常委会和国务院备案。

在适用范围上，根据授权决定，经济特区立法权只能及于经济特区范围。较大市立法权广于经济特区立法权。经济特区行使较大市立法权有权覆盖全市行政区域，而经济特区立法权只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。

二、经济特区立法权面临的问题及其原因

经济特区立法权在特区的发展中起着重要的作用，但由于历史、立法技术等原因，这一特殊的立法权理论和实践中产生了许多问题。

（一）两种立法权的冲突

自各经济特区依授权拥有特区立法权以来，一市两法就一直存在。源自中央授权的特区法规、规章只能在经济特区内施行，特区之外的行政区域照旧适用所在省的法规、规章。2000年《立法法》出台后，经济特区所在地的市拥有了较大市的立法权，较大市的立法可覆盖全市行政区域，而授权立法仍只能及于作为非一级行政区域的经济特区范围。

2010年5月，国务院作出关于扩大深圳经济特区范围的批复：2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大到全市。随后，国务院先后批准厦门经济特区的范围自2010年8月1日起扩大到全市；珠海经济特区自2010年10月1日起扩大到全市；汕头经济特区自2011年5月1日起扩大到全市。四大经济特区已经着手实施一市一法，纷纷作出将经济特区法规在扩大后的经济特区适用的决定。

较大市的立法权以及扩大特区范围都是为了解决一市两法这一历史难题，有人认为特区范围扩大到全市后，两种立法权所及范围已经一致，一市两法将不复存在。其实不然，一市两法纵然有法规调整范围不同的原因，但根本在于这些城市的双重身份、双重立法权：既是较大的市又是经济特区；较大市立法权与经济特区立法权并存。两种立法权在权限及程序上有着巨大差别，特区立法主体在进行立法时该依何标准选择立法权？

（二）法律冲突

1.与宪法的冲突

1982年宪法第10条关于任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地的规定，当时法律禁止土地的买卖、出租或其他形式的非法转让土地，土地只能由国家依法征用。1986 年的土地法将宪法的规定确定为一项原则。1987年 12 月1 日深圳市有关地方公共机关拍卖了8588平方米的土地使用权, 这些都明显违反宪法的规定，超越全国人大授权。但有关国家机关没有制止这一违宪行为，而是4个月后通过宪法修正案，把土地使用权可以依照法律的规定转让写进了宪法，从而开始全国规模的土地使用权转让交易。②虽然先行一步的土地改革促进了宪法的修改，但其实质上有损于宪法及法律的权威性。

2.与法律的冲突

2010年1月19日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过了《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》，一经发布就引起社会各界广泛的关注，主要原因在于其多处处罚条款均与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》发生了冲突。例如：《安全法》第九十条对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处二十元以上二百元以下罚款。但《处罚条例》将罚款提高至三百元。

3.与行政法规的冲突

1994年由深圳贤成大厦引发了一场历时10年之久、案及最高司法机关的连环行政诉讼案，被法律界称为中国行政诉讼第一案。该案争议比较复杂，争论焦点之一是，对在深圳特区成立的外商投资企业的清算，应选择适用《深圳经济特区企业清算条例》，还是《外商投资企业清算办法》，前者是深圳市人大常委会于1995年7月26日通过的，后者是1996年由国务院批准、原对外经济贸易合作部发布的。深圳市中级法院和广东省高级法院的判决一致认定，根据根据1992年7月1日全国人大常委会第26次会议通过的授权决定及我国《立法法》的有关规定，经济特区法规在经济特区具有优先适用的法律效力，即使对于国务院的行政法规也是如此。