违法药品广告公告制度的功能优势、实践运作及评价

违法药品广告公告制度的功能优势、实践运作及评价摘要：时至今日，违法药品广告依旧是广告治理中难以攻克的瓶颈问题。

旨在将相关违法信息公之于众的药品广告公告制度从诞生之日起就彰显了其在缓解信息不对称、增强法律威慑力、提升政府公信力和畅通广告执法监督渠道等层面的功能优势。

就制度设立的初衷目标而言，目前公告制度的实践运作与应然状态尚存在一定差距。

扩大公告内容的全面性和透明性、促进公告发布的及时性并拓展公告传播的广泛性是有效彰显和实现公告制度功能优势的现实路径。

关键词：广告公告功能优势完善中图分类号：f713.8文献标识码：a文章编号：1004-4914（2013）03-075-04违法药品广告的泛滥成灾和治理乏力不仅使人民群众的身体健康和生命安全深受其害，也严重威胁了市场经济秩序、党和法治政府的威信。

下到普通百姓上到政协委员和人大代表强烈呼吁整治的声音不绝于耳。

值得思考的是，尽管近年来各级相关执法部门也曾加大力度对违法广告行为予以打击，但实际效果显示违法药品广告的治理形势依然严峻。

根据国家食品药品监督管理局（以下简称sdfa）的违法药品广告公告，关于各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处的违法药品广告次数，2012年公告汇总期间移送查处的药品广告猛增到179083次，超过了2009-2011三年的总和，是2009年移送查处数量的4.7倍。

显而易见，违法药品广告非但屡禁不止反有日益猖獗之势，尤其是过去的一年，违法药品广告数量激增。

当前，药品广告的治理陷入了积重难返的困境。

以往的学术探讨和实践操作更多地偏重于相关立法和执法层面，疏于对配套制度的实证分析。

本文以药品广告的主要配套制度之一违法药品广告公告制度为研究对象，重点阐明该制度的功能优势，探究它在实践运作中的成果和不足，以期对症下药探寻该制度的完善路径，为药品广告的治理尽微薄之力。

一、违法药品广告公告制度的功能优势违法药品广告公告制度是指国家级和省级的相关执法部门{1}将违法药品广告的有关信息通过各种途径向公众发布的制度。

该制度的实施有助于缓解药品广告市场严重的信息不对称，增强法律对违法者和潜在违法者的威慑力，通过“阳光行政”提升政府的公信力，畅通药品广告执法监督的各个渠道，促进执法效率。

1.缓解信息不对称。

药品广告市场存在着严重的信息不对称，药品生产者和经营者往往对药品的配方、制作方法、疗效及副作用等信息了如指掌，处于明显的信息优势地位。

而普通消费者由于不具备医药专业知识，处于绝对的信息劣势地位。

违法药品广告发布后，如何缓解信息不对称，以最大程度地消除违法信息的不良社会影响？一般来说，有两种途径。

一是执行《广告法》及相关条例规定，发布违法药品广告的更正启事。

这本应在缓解药品广告信息不对称的方面发挥重要作用。

然而现实中的执行情况并不乐观。

绝大部分的更正广告都对先前虚假宣传的重要细节和关键事实含糊其辞。

不少更正广告甚至“明修栈道，暗度陈仓”，变成了广告主的正面宣传。

{2}在此情形下，信息不对称非但得不到缓解，反而进一步加剧了。

途径二是发布违法药品广告公告。

公告是帮助消费者克服信息不对称的政府行为，有助于防止己购买该药品的消费者再次购买，也提醒了潜在的消费者对违法药品广告保持清醒头脑，避免受到误导上当受骗。

加之新闻媒体的报道和消费者协会等社会团体的传播，总之，违法药品广告公告对于保障消费者用药安全起到了一定的警示作用，是政府提供信息，缓解药品广告市场严重的信息不对称的重要举措。

2.增强法律的威慑力。

（1）惩戒违法者。

在现代市场经济中，对于一个想取得长远发展的企业来说，信誉就犹如生命线，因此，将药品广告主、广告经营者和广告发布者的违法行为公之于众，对企业在行业内和消费者心中的形象造成一定程度的负面影响，违法者除了承担传统的民事和行政责任之外，还要付出声誉下降、企业的长远利益受损的代价。

因此公告制度可以敦促违法企业珍惜品牌和声誉，追求经营合法化、规范化，加强守法和自律意识。

（2）震慑潜在违法者。

违法药品广告造成药品生产和销售行业、广告经营和发布行业的秩序紊乱，诱发不正当竞争。

当违法者的违法行为受到了应有的惩罚，潜在的违法者（有投机心理的守法者）就往往会吸取违法者的教训，更容易放弃违法的动机。

反之，如果违法者的违法行为大行其道，没有得到应有的法律规制，潜在的违法者在违法利润的利诱下，出于理性经济人追求自身利益最大化的动机，极易转化为现实的违法者。

公告制度彰显了药品广告执法的成果，违法信息的曝光表明了党和政府部门治理违法药品广告的信心和行动，会在一定程度上震慑潜在的违法者，使其利益权衡之后选择守法。

（3）坚定守法者。

在市场竞争紊乱的背景下，同行业的合法经营者是受害人之一。

违法者得到惩治，潜在违法者的投机心理被震慑，将使没有投机心理的守法者的信心得到坚定，从而继续坚守着行业的道德底线和诚信。

3.提升政府的公信力。

作为药品广告治理的配套制度之一，违法药品广告公告对违法药品广告相关信息进行曝光，加强行政执法信息的公开化建设，可以彰显政府治理违法广告的决心和公开透明的执法成效，体现关注民生用药安全、维护药品广告秩序的服务型政府的品格，在公众心目中树立“阳光政府”的形象，提升政府的公信力。

4.畅通执法监督的渠道。

药品广告的执法监督比较复杂，大体可以分为三个层面，上级广告执法机关对下级广告执法机关的纵向监督、检察院和监察机关对执法活动的横向监督及群众和广告相关行业者对执法活动的社会监督。

长期以来，违法药品广告执法信息公开工作不到位，三个层面均面临严重的信息不对称的问题，而信息严重不对称的情况下，有效监督是无从谈起的。

在公告制度下，上级执法机关要求下级执法机关定期汇报，之后发布汇总公告，如此一来，可以及时获取下级执法机关的执法信息，并监督其工作成效，同时，公告也为检察院和监察机关对执法活动的横向监督提供了信息来源。

此外，群众的眼光是雪亮的，公告的信息是否属实、全面，药品广告的受众即老百姓最有发言权，他们可以及时发现问题，通过社会舆论的压力进行监督，同时还可通过举报和反馈等方式，为公权机关提供信息，从而促进纵向监督和横向监督的展开。

因此，违法药品广告公告将药品广告执法过程中发现的严重违法行为公之于众，有助于缓解信息不对称，是促进各个群体有效检验和监督药品广告执法效果的重要路径。

二、违法药品广告公告制度的实践运作为遏制药品广告市场的混乱局面，进一步整顿药品广告发布秩序，贯彻执行《药品管理法》和《广告法》，国家药品监督管理局于2001年7月4日发布了《关于建立违法药品广告公告制度的通知》，决定建立违法药品广告公告制度，并指出，“要把打击违法药品广告提高到同打击假劣药品一样的高度去对待，切实保障人民用药安全有效。

”2001年7月国家药品监督管理局发布了第一期违法药品广告公告，这标志着我国违法药品广告公告制度初具雏形。

违法药品广告公告制度建立以来，迄今已有十余年，截至2013年1月31日，sdfa共计发布药品广告公告47期。

违法药品广告公告制度的建立对于加强药品广告的审查监督和防止违法的药品广告危害人民群众的用药安全发挥了一定的作用。

但是通过仔细研究我们也发现了一些突出问题。

如何从各个层面提高公告的威慑性，在更大程度上发挥实效以实现该制度的设立初衷，亟需加以总结、研究和解决。

需要指出的是，国家工商行政管理总局定期对全国部分电视、报纸、广播等媒体发布的医疗、药品、保健食品、化妆品及美容服务类广告进行监测抽查，自2009年以来将监测抽查发现的部分严重违法广告进行公告，其中涵盖了违法药品广告的内容，但由于国家工商行政管理局的“违法广告公告”不是专门针对药品广告的，且建立在监测抽查的结果上，所以我们选取对药品广告进行日常检查的食品药品监督管理部门建立的公告制度来研究。

此外，由于我们国家的违法药品广告公告制度的推进采取的是自上而下的变法模式，从发布主体上说，sdfa具有毋庸置疑的权威性，其公告质量在总体上也得到广泛认可，而各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门在实践中贯彻实施违法药品广告公告制度的进度不一，在公告的具体内容和形式等方面都存在较大差异，篇幅所限，本文主要以sdfa的违法药品广告公告为具体研究对象。

1.违法药品广告公告的内容层面。

（1）公告的正文。

sdfa2001年第一期违法药品广告公告是最早的违法药品广告公告。

正文内容十分简单，没有整体执法评价也没有数据的汇总统计，只是引出相关附件。

这种情况持续了四年。

随着制度的健全，2005年起，公告正文丰富了很多，增加了统计信息，包括各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告总数，在这些违法药品广告中，未经审批擅自发布的次数，占违法发布广告总数的比例；擅自篡改审批内容的次数，占总数的比例；禁止发布广告的次数，占总数的比例。

如此一来，公告对象通过前后不同时期的公告数据统计，可直观地感受到广告治理中存在的问题和执法效果。

如2005年sdfa共发布了6期违法药品广告公告，每两个月作为汇总期间，这六期公告显示，未经审批擅自发布的违法药品广告{3}次数占总违法次数的比例依次为89%、87%、92.9%、90.3%、92.4%、88.7%。

我国《药品管理法》第六十条明确要求：“药品广告须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给药品广告批准文号；未取得药品广告批准文号的，不得发布。

”而公告数据表明，2005年全年平均有90%以上的违法药品广告，根本没有取得药品广告批准文号即擅自发布。

sdfa违法药品广告公告的统计数据可以清晰反映出当时违法药品广告气焰之猖獗。

令人遗憾的是，2006年起，sdfa公告正文的内容开始简化，只有各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告的总数，不再公告各种广告违法行为占总数的比例。

{4}公告正文中增加了十个左右的“违法情节严重，且违法发布广告频次高的药品广告”违法主要原因的分析，从公告正文的这个角度来看，其内容有所充实。

这个变化的代价就是同时删除了一个非常重要的附件。

从公告的整体来看，我们认为这个变动并没有从整体上丰富公告的内容，是公告制度发展过程中的一个退步，对此稍后在公告附件的分析中会做详细论证。

2009年开始，公告的内容增加了对违法广告采取暂停销售的行政强制措施的次数。

（2）公告的附件。

从2001年起，sdfa公告的附件之一《全国各省1-6月份被查处的未经审批、伪造广告批准文号等情况发布的药品广告品种汇总表》的内容包括：药品名称、广告主名称、广告批准文号、刊播媒介名称、刊播时间、违法原因、广告文号收回部门和处理结果等八项内容。