改革开放三十年我国城镇化进程和城市发展的历史回顾和展望_陈锋

10

回顾改革开放以来我国的城镇化进程，大致可分为四个阶段：①１９７８年～１９８４年。该阶段的城镇化以农村改革产生的“推力”为主要动力；以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革有力地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的繁荣发展；乡镇企业成为推动城镇化发展的重要力量。到１９８４年，全国乡镇企业实现产值１　２４５．４亿元，占全国工业总产值的１６．３％，吸收非农产业的就业人数达５　２０８万人，占全国非农产业就业比重的３０．１％；在城乡二元分割体制下，农民自发建设小城镇的

积极性空前高涨，诞生了一大批以浙江龙港镇等为代表的明星小城镇。②１９８４年～１９９２年。该时期的城镇化以城市改革产生的“拉力”为主要动力；十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着国家将经济体制改革的重点转向了城市；对国有企业全面推行“拨改贷”，深化企业“承包制”，实施“利改税”，推动了以轻工业为代表的城市工业的全面发展；城市工业的恢复性增长，推动诞生了以福建晋江、湖北沙市、广东顺德等为代表的一大批明星城市，有力地带动了我国城镇化的发展；城市的发展带动了第三产业的迅猛发展。１９８５年～１９９２年，第三产业占ＧＤＰ的比重由２４．５％提高到了３４．３％，第三产业实现就业人数由８　３５９万人增加至１．３亿人，所占就业

比重由１６．８％上升到１９．８％；对外开放不断扩大和深入。继１９８０年首批４个经济特区后，１９８４年开放了１４个沿海港口城市，１９８５年将长三角、珠三角、厦漳泉划为经济开放区，１９８８年将海南全省批准为经济特区，１９９０

年又开发了浦东新区。沿海开发开放区域的不断扩大，在促进劳动密集型产业发展的同时，还推动了资本密集型和

高科技产业的发展，提供了大量各种层次的就业岗位；在带动农村剩余劳动力转移的同时，还推动了大批城市和小城镇的发展。③１９９２年～２００３年。这一时期的城镇化以市场化改革和体制转轨为主要动力；房地产与土地制度的有机结合，成为这一时期城市建设的主要动力；全国普遍设立了

改革开放三十年我国城镇化进程和城市发展的历史回顾和展望

□　陈　锋 （中国城市规划设计研究院书记）

居环境质量得到提高。

经过３０年的探索与改革、曲折与发展，我国村镇建设事业不断取得进步，但也出现了一些亟待认识和解决的新问题、新矛盾，集中表现为三大矛盾：统筹城乡规划建设的要求与农村规划建设管理薄弱的矛盾、改善农村人居环境质量的要求与农村公共设施建设及运行维护机制缺失的矛盾、城镇化健康发展对小城镇服务两头的要求与小城镇发展动力依然不足的矛盾。

近年来，党中央国务院按照全面建设小康社会的战略目标要求，形成了一系列科学发展思想，对经济社会长期稳定发展制定了一系列目标与政策措施，为统筹城乡发展指明了方向，明确了乡村建设事业的目标、任务与要求，为

我们做好新时期村镇建设工作增添了无限活力。展望未来，村镇建设将呈现以下发展趋势：①推动农村与城市的统筹规划建设，逐步确立在同一法规基础上的城乡分层施治管理。②保护农村人居环境生态化与特色化，城乡实现差别化的协调发展。③农村基础建设与公共服务设施功能逐步完善，水平逐步现代化。④小城镇功能多样化，承上启下的作用更加突出。⑤适应农村特点和村民自治要求的农村建设管理模式不断自我完善。

新时期，促进农村建设事业健康发展宜从以下方面入手：①加强和改进镇、乡和村庄规划的编制与实施，推动农村与城市有差别的协调发展。②大力推进农村危房改造和建造技术研究，实现“住有所居”的民生目标。③继续深入推进村庄整治工作，实现农村人居环境的根本改善。④深化村

镇建设管理体制改革，促进农村建设与管理方式转型。

开发区。仅１９９２年～１９９３年，全国设立县级以上开发区达６　０００多个，占地１．５万平方公里，比当时城市建设用地总面积还多出０．１６万平方公里；全国土地市场迅速建立。１９９３年起，国家对土地市场进行了深化改革，商业性用地使用权实行公开招、拍、挂制度。此举在规范土地市场的同时，也为城市地方政府建立“土地财政”奠定了制度基础；１９９４年起国家推行城镇住房改革，１９９８年终结住房福利分配制度，有力地促进了城市房地产市场的繁荣；１９９４年，国家进行了分税财政体制改革，强化了国家财政的分配协调功能。在支出责任大体不变的情况下，成为引发地方政府片面追求ＧＤＰ增长等一系列盲目扩张行为的重要制度因素；这一时期，经济波动加剧、城乡差距显著扩大，体现在：工业产品结构性过剩，导致乡镇企业和大量城市工业效益滑坡，吸纳劳动力的能力显著下降；农产品阶段性和结构性过剩，导致农副产品价格下降，农村家庭人均实际纯收入的增长率逐年递减；农民的流动范围由最初的本县和邻县，逐步跨出省界，从中西部地区向沿海城市和经济发达地区大规模转移；１９９７年爆发的亚洲金融危机，推动国家实施新的城镇化战略，将城镇化作为拉动内需、缓解有效需求不足的重要途径。在居民有效收入没有提高的情形下，赋予城镇化以“不能承受之重”。

④２００３年～２００８年。这一时期是国家经济社会发展的转折时期，也标志着中国特色的城镇化道路思想的初步形成；２００３年，在党的十六届三中全会上，中央提出“科学发展观”，标志着党在经济和社会发展战略上的重大转折。中央在提出“加快城镇化进程”的同时，更加强调“五个统筹”；２００４年，党的十六届四中全会明确提出把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面，这在我们党的历史上还是第一次；２００６年，中央提出建设社会主义新农村的政策措施，明确提出实行“工业反哺农业、城市支持乡村”的政策；针对区域差距过大的不利局面，国家对区域发展战略进行了重大调整，继“西部大开发战略”之后，又分别实施了“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”战略，力求实现东、中、西部的协调发展；提高城镇化的质量问题受到空前重视。如中央出台若干政策措施，要求解决农民工的养老、住房、子女教育、医疗等问题，并将其纳入城市财政的统筹范围，逐步解决农民工的“市民化”问题；中央及有关部门出台若干政策意见，希望通过加大保障性住房的供给力度来切实解决中低收入群众的居住困难问题；政府对公共交通、节能环保型住宅、城市公共基础设施、城市传统和历史文化风貌的保护、建设宜居城市等方面的工作都空前重视，并取得了较大进展。

概括来说，我国３０年的城镇化进程，是３０年来国家改革和经济社会发展的一个重要过程，是以国家的发展战略、制度体制和政策为背景的，它不可能脱离国家特定的体制、机制背景和环境独立展开；国家改革和政策的成功在城镇化进程中得到了充分体现，而其相关的失误也反映在城镇化进程当中。城镇化本身不会孤立的在经济和社会发展进程中起核心作用，在政府主导下，逐步发挥市场机制作用的改革措施，使农业、乡镇企业、城市工业、房地产业及第三产业等递次交替发展，成为不同时期推动城镇化发展的主要动力。国家对中央和地方政府利益分配格局的调整，极大地调动了地方政府的积极性，使地方政府成为推动城镇化的主体。城镇化在取得明显成就的同时，由于某些城市偏向政策的影响、市场自发机制的作用、国家公共服务和经济调控职能欠缺等因素，导致城镇化进程中出现一些负面现象，影响了城镇化的健康发展。

回顾我国的的城镇化进程，其绩效主要体现在以下几方面：①形成了现代化进程中城镇化与工业化的互动机制，促进了工业化和经济的持续快速发展。②促进了城市的快速发展，不断增强城市的辐射、扩散和带动作用。③实现了农村人口的大量转移，缓解了城镇化滞后的状况。④促进了社会结构的演变，推动了社会进步和文化发展。

我国城镇化进程的经验：①坚持推进市场化改革，促进城镇化动力机制的多元化。②国家调控与经济分权相结合，成为工业化和城镇化快速发展的基本体制因素。③坚持以农业和农村稳定为前提，基本避免了“超前”“过度”城镇化。

我国城镇化进程中也存在诸多不容忽视的问题：①城乡分割的体制导致城乡和区域差异进一步扩大。②巨大的农村转移人口与城市承载能力不足的矛盾，成为我国城镇化将长期面临的基本矛盾。③城市和乡村开发建设的盲目扩张和发展，对资源、环境的压力日益加大。④宏观调控体系和市场经济体制不完善，影响了政府对城镇化进程的引导和调控。导致这些问题产生的原因是多方面的，有体制环境、全球化时代发展战略、实施政策等方面的深刻背景。例如，改革初期受激励缺失、效率低下、经济总量不足的国情约束，追求效率优先，迅速做大经济规模总量有其历史的合理性和必然性，但“效率优先，兼顾公平”政策的长期实施，造成社会各阶层收入差距迅速扩大。政府在追求利益最大化的潜在影响下，越来越多地放弃了医疗、教育、住房、社会保障等领域的公共职能，严重影响了和谐社会的构建；又如全球化背景下新自由主义思想对城镇化相关政策的某些影响等。

11

２００９年第１期　第２５卷