政府会计改革对国家审计的影响浅析

政府会计改革对国家审计的影响浅析

作者：周玉霞迟明睿

来源：《现代审计与经济》 2017年第2期

随着我国政府职能的转变、财政体制改革的深化以及经济运行的新形势新要求，我国政府

以收付实现制为核算基础的会计制度越来越不满足社会发展和改革的需要，政府会计改革迫在

眉睫。党的十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，使政府会计改

革成为财政改革的热点和重点。审计与会计天然关联，政府会计的改革也势必影响审计机关对

政府财政财务的审计和监督方式。

一直以来我国实行的政府会计体系是以财政预算为核心，以核算、反映、监督政府各项财

政资金预算执行情况为主要任务的预算会计，主要包括财政总预算会计、行政单位会计、事业

单位会计和其他相关部门会计。这种会计制度对于反映预算资金的收支情况，加强我国公共财

政资金的管理发挥过非常重要的作用。但是，2 0赶以来，我国开展了部门预算编制、国库集

中支付、政府采购、政府收支分类以及收支两条线等多项改革措施，进一步规范了财政的支出

管理。在这种大环境下，政府预算会计制度显示诸多问题和不适应性。政府急需对现有的会计

政策进行变革，从而更为精确地核算行政成本、衡量政府绩效，提高运行效率。

另一方面，地方政府性债务的风险控制和管理转变也是推动政府会计改革的重要原因。近

年来，地方政府出于自身发展的要求，采用多种融资方式进行公共基础建设，在形成许多优质

的公共资产的同时，积累了大量的政府性债务，引发各界对政府偿债能力的担忧。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“建立跨年度预算平衡机制，

建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预

警机制”，指出了政府会计改革和政府控制财政债务风险的必然联系，并将“权责发生制”会

计改革写入国家的重大规划，开启了政府会计改革的大门。《党政机关厉行节约反对浪费条例》提出要“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”，明确提出了政府会计改革的成本核算目标。2 0 14年的《预算法》明确要求“各级政府

财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告“，呼应十八届三中全会的

决定，从法律层面为政府会计改革提供支撑。

到目前，我国政府会计的改革分成宏观和微观两个层次，一是结合党的十八届三中全会的

精神，架构科学、统一、规范的政府会计核算体系和财务报告制度，从而实现摸清政府家底、

控制财政债务风险、核算行政成本等改革目标：二是继续完善相关的配套工作，为政府会计改

革打好基石。在宏观上，2 0 1徊枭院批准发布了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称“改革方案”），对全面推进权责发生制的政府综合财务报告制度改革做出

部署，标志着我国政府会计重大改革正式启动。2 0 1 5年月财政部发布了《政府会计准则一

一基本准则》，提出了我国政府会计改革的概念框架，确立了政府预算会计和财务会计适度分

离并相互衔接的政府会计核算体系，界定了预算会计要素、财务会计要素的定义和确认标准，

构建了政府财务报告体系，为制定各项具体的准则提供了指导。2016年财政部依据《基本准则》制定并发布了存货、固定资产、无形资产和投资四项具体准则，对上述会计要素的定义、确认

和计量进行规范。在微观操作层面，2 0 1财政部修订并发布了《财政总预算会计制度》，

重新定位总会计核算目标，不仅要反映预算执行情况，也要反映资产负债等财务状况，为下一

步推进政府综合财务报告制度建设提供了基础性制度保障。1 2月财政部发布《政府财务报告

编制办法（试行）》和《政府财务报告编制操作指南（试行）》，基本搭建了政府财务报告编

制的制度框架。2 0 1 6财政部下发《财政部关于开展2 0 1全国行政事业单位国有资产清查

工作的通知》及《行政事业单位资产清查核实管理办法》，全面启动全国性资产信息采集工作，摸清国有资产的家底，为将来政府会计的进一步改革奠定基础。

（一）对国家审计法律规范体系的影响与对策。随着政府会计准则的制定，审计对象和审

计技术规范等也相应的发生变化，为适应政府会计改革的要求，国家审计机关应以政府会计改

革为导向，重新构建与政府会计体系相适应的审计法律法规和准则体系，研究修订当前适用的《国家审计准则》，从审计计划安排、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任等多方面考虑，增强与现有的政府会计准则的衔接性，增加政府财务报表审计的相关内容，研究制定相应

的政府财务报表审计指南和政府财务报表审计实务手册，为政府财务审计提供相关业务操作依据，为审计机关和审计人员履行法定审计职责提供行为规范，为执行审计业务提供职业标准。

（二）对审计目标的影响及对策。我国《国家审计准则》明确规定国家审计主要就预算收

支方面的信息进行真实、合法和效益性进行审查。随着权责发生制的政府财务会计体系的建立、政府综合财务报告制度的出台，国家审计将不仅要提供预算执行的信息，还提供财务状况的信息，要对政府综合财务报告的真实性、公允性发表审计意见。这要求审计机关调整思路，将审

计目标的设定不仅局限于揭露查处违法违纪问题，更要有全局的观点，可以公允地体现政府的

财务状况和行政运行成果，体现预算、受托责任和内部控制等的要求，从而监督政府及相关部

门高效廉洁行政，提升财政财务管理水平。

（三）对审计对象和内容的影响及对策。政府会计制度改革之前，国家审计更多地依照收

付实现制对财务收入和支出进行审计。根据新出台的《政府会计准则一一基本准则》，我国将

建立政府预算会计与财务会计适度分离的二元核算体系，未来可能建立“双分录”的核算方式，即对同一项经济业务，既要通过收付实现制记录预算信息，也要通过权责发生制记录会计信息，从而全面反映政府的资产、负债、收入和费用情况。在这种体系下，国家审计要更侧重资产和

负债的审计，关注政府资产的核算和使用情况，监督地方政府债务的举借和管理情况，更好的

服务于财政风险的管控和可持续性发展。同时，审计也将更多的立足于财务会计的收入和费用

要素，合理分析政府的运行成本和绩效，从而更加科学的评价政府的运行效率。

（四）对审计人员的影响及对策。政府会计改革之后，政府审计将从合规性审计发展到合

规性与真实性、公允性审计并重的模式，传统的审计思维方式需要转变。同时，根据《改革方案》，我国的政府会计体系将由政府会计基本准则、具体准则及其应用指南、政府会计制度组成，内容广泛、体系复杂，审计需要更多的知识储备和职业判断，这也给审计机关和人员提出

了新的要求和挑战。国家审计机关应积极响应政府会计改革的要求，加大对审计人员的培养，

提高审计干部的职业胜任能力，加强政府会计和审计的相关知识和技能的普及程度和培训力度，更好的提升现有审计人员的能力和素质。同时，国家审计机关也可以加强与高校和社会审计机

构的联系，建立政府审计的专家库和人才库，为财务报表审计等相关工作提供智力支撑和人才

保障。