创新群众路线工作方法 构建新型基层治理机制

创新群众路线工作方法构建新型基层治理机制2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，XX市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索实施了以“六个一体化”（城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化和城乡管理体制一体化）、“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中）、农村工作“四大基础工程”（推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革以及建立新型基层治理机制）为主要内容的“两化”互动、城乡统筹发展战略，积极探索统筹解决“三农”问题的有效途径。

而这种以市场化、民主化、公平化为基本原则的农村深层次改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系产生巨大冲击，要求我们从制度层面和操作层面理顺村党组织、自治组织、集体经济组织以及其他经济社会组织之间关系，建立与之相适应的村级治理机制，为统筹城乡综合配套改革提供基础性的制度保障。

2008年以来，我们坚持尊重和保障群众主体地位，在总结基层实践经验的基础上，积极探索创新群众路线工作方法，按照“三分离、两完善、一加强”（即村级决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进党组织的领导）的思路，探索构建了党组织领导下，村民（代表）会议和村民议事会决策、村委会执行、集体经济组织市场化运作、其他社会组织广泛参与的基层治理机制，实现了党组织领导与村民当家作主的有机统一，为深化“两化”互动、统筹城乡发展提供了坚强的组织保证。

一、坚持民主选举，打牢基层治理的群众基础选举权是群众最核心的民主权利，是落实和创新群众路线工作方法的基础，也是调动群众参与基层治理的关键。

XX的新型基层治理机制，从民主选举入手，落实和创新群众路线，为基层治理打牢了群众基础。

一是积极推进公推直选，增强基层党组织书记践行群众路线工作方法的内生动力。

过去的选举，在不少地方一定程度上存在“组织定人选，群众画圈圈”的现象，导致少数基层干部眼睛向上不向下，重对上负责，轻对下负责。

为此，自2003年以来，我们从XX区XX镇起步，全面、规范探索推进基层党组织书记公推直选，从制度设计到实践操作，始终坚持将扩大党员群众直接参与，直接行使提名权、选举权作为关键，在各个环节拓展党员群众参与面。

实践证明，公推直选不仅强化了基层干部“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的民本意识，解决了对谁负责、向谁负责的问题；同时，调动了党员群众参与社会政治生活的积极性，为创新群众路线工作方法提供了持续动力。

在总结实践经验基础上，我们从选、育、用、管、监、评等方面，制定了相互衔接、相互协调的制度体系，形成了制度化推进的良好态势。

据统计，在2010、2011年换届中，全市7.4万余名党员群众代表参加了220名乡镇党委书记公开推荐，15.8万余名党员参加了直接选举；21.8万余名党员参加了3339个村（社区）班子成员的直接选举。

2007年以来连续四年民主评议结果显示，群众满意率在90%以上的乡镇、村（社区）党组织书记所占比例分别由81%、90.8%提高到98.3%、91.2%。

二是民主选举议事会成员，增强议事会运行的民意基础。

针对村民大会难召集、村民代表会议难议决、村级事务群众难参与、村“两委”难监督等问题，成立村民议事会作为村级自治事务的日常决策机构，是XX基层治理机制的重要制度创新。

议事会成员的选举，关系到村民议事会制度是否代表了群众意愿，是否尊重了群众主体地位，是否体现了党的群众路线。

为保证议事会具有公信力，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员由村民小组议事会成员中选举产生。

为保证议事会成员的广泛性，村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。

为保证议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。

为避免议事会成为“干部会”，村、组干部不得超过议事会成员的50%。

为加强议事会成员与群众的联系，议事会成员固定联系不少于10户。

为落实监督权，从议事会成员中选举5—7人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。

目前，全市村（社区）共有村民议事会成员89771人、村民小组议事会成员170716人、村务监督委员会成员15176人。

三是规范授权，增强村民议事会行权的法律基础。

在传统的自治框架下，村民会议、村民代表会议、党员大会、民主恳谈会等，是党员群众行使民主权利的主要途径。

但实际操作中，受少数基层干部民主意识不强、组织成本较大、决策周期过长等因素制约，党员群众民主权利往往被虚臵。

议事会作为村级自治事务的日常决策机构，必须要有履职行权的法律基础。

为此，对接传统自治框架，通过村民会议或村民代表大会，对议事会的议事原则、议事规则、议事范围进行明确界定和授权，并以书面形式予以固定。

议事会只有在授权范围内，按照议事原则和议事规则议决相应事项，才具有法定效力。

村民会议和村民代表会议对村级自治事务拥有最终决定权，对议事会超越授权范围、违背议事原则和规则的议事行为及议决结果可以撤销，保证议事行为和议决结果符合群众意愿。

四是强化领导，保证村民议事会的正确方向。

为巩固和强化党组织对村级组织、村级事务的领导，村民议事会召集人由党组织书记担任，负责主持议事会议；村党组织对议题进行审查，同意后方提交议事会讨论；重大问题由党组织先行讨论，提出意见建议。

同时，注重发挥党员议事会成员的示范导向作用，注意从议事会成员中发展党员。

目前，党员占议事会成员的40.9%。

二、坚持还权赋能，完善民事民定的运行机制伴随着“两化”互动、统筹城乡发展的实践，基层社会结构发生深刻变化，利益格局得到全面调整，形成了不少的社会矛盾问题。

化解这些矛盾、解决这些问题，不仅需要党委、政府加强对利益关系的统筹，更需要相信群众、依靠群众，充分发挥群众主体作用，促使群众全面、深入参与，自主地解决矛盾问题。

XX的基层治理机制，从议题提出、议题审查、议题讨论、议题公示、议决事项实施、结果评议等环节，坚持党组织领导下的群众自主、自决、自行、自评，形成了民事民定、村民自治的运行机制。

一是议题的提出和确定由群众拿主意。

为保证议题真正来源于群众，反映群众诉求，议事会成员、村级组织、10名以上村民均可提出议题。

在议题审查中，重点审查议题的合法性、真实性，保证党员群众提出的议题尽可能提交议事会。

为保证议题能及时上会，每年至少召开4次村民议事会；必要时根据村级组织、议事会成员和党员群众提议可随时召开。

XX市XX 乡XX村对村上重大事项实行“三步量分法”：第一步“一户一表”界定实施范围，采取“一户一表”的方式征求群众意见；第二步“议事会票决”确定实施项目，村议事会将条件许可的项目提交议事会逐一进行完善和表决；第三步“一户一票”决定实施顺序，各户对实施项目按实施先后排序，按分数高低确定项目实施先后顺序，全村群众心服口服。

二是议题的讨论和议决由议事会成员唱主角。

为保证议事会充分吸收群众智慧，问计于民，议事会五分之四以上成员到会方能举行，同时还可邀请村委会成员、村级组织负责人和议题相关人员列席。

为保证议事会成员发表意见的代表性，议事会召开前3天须将议题通知议事会成员和相关列席人员，以便广泛征求村民意见，实现代民议事。

为保证议事会成员充分发表意见，议事会实行先依次发言、再进行讨论。

为保证议决结果公正性，议事会对议题实行逐项无记名投票表决，当场公开计票，公布表决结果。

为保证议决结果的合法性，议题须经全体成员半数以上同意方能通过；如有必要，应提请村民会议、村民代表会议讨论通过。

规范的议事程序，保证议决过程成为了集中群众智慧的过程、发扬民主的过程，也成为了群众路线实践的过程。

XX市XX镇在灾后重建“鹿鸣荷畔”永久性住房分配中，在“人人有一套方案，人人有一个意见”、甚至有少数村民扬言要强行占房的情况下，充分发挥议事会作用，发动村民全程参与，确定了“以社划片、占地分区、安排就近、社内抓阄、照顾弱势”的分房原则，仅用20余天就完成了分房工作，满意率达98%。

2011年，全市议事会共收集意见建议6.7万余条，形成议题3万余件，议决2.8万余件，村民议事会年平均召开6次以上。

三是议题的实施和评价由群众说了算。

为保证议事会议决事项顺利实施，让群众满意，村民议事会全程监督实施过程。

对违背决定内容或执行不力的，召集人可召集会议讨论，责令整改；对造成重大损失的，可提交村民（代表）会议讨论提出处理意见。

在实施完毕后，议事会成员和群众代表进行评议，并对评议结果立档归卷，作为对实施主体考核评价的重要依据。

XX区XX镇XX社区2012年议决启动的文化建设、基础设施建设和道路维修3大类5个村级公共服务项目，均由议事会“全面议定、全程监督”，社区居民都说：“政府的政策好，我们可以自己做主把钱用在需要的地方。

”村民议事会的民事民定，激活了村民的活力，集中了群众的智慧，用“土办法”解决了产权制度改革、基础设施建设、加强社会管理等一大批该解决、想解决，但用传统办法解决不了、解决不好的复杂问题，化解了大量历史遗留问题。

2010、2011年度第三方测评，群众对议事会总体满意度分别达到95.06%和97.23%。

三、坚持分类供给，促进城乡公共产品的同质均衡提高村级公共服务和社会管理水平，促进城乡公共产品均等化，不仅是“两化”互动、统筹城乡发展的应有之义，也是落实和创新群众路线工作方法的要义所在。

XX把完善基层公共服务和社会管理作为基层治理机制的重要内容，以村（社区）为重点，大力推进城乡基本公共服务均等化，不仅使广大群众共享发展成果，而且增强了群众参与基层治理的积极性。

一是坚持政府主导、多方参与，健全分类供给机制。

根据当前经济社会发展水平，将村级公共服务和社会管理内容划分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务以及社会管理等七大类59项，按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，明确政府、村级自治组织和市场主体的供给责任。

政府负责提供基本的公益性公共服务和社会管理，自治组织负责提供内部的服务和管理，同时运用政策引导、资金支持、贷款贴息等办法，鼓励支持社会组织供给部分公共产品。

三方分工合作、互为补充，破解基层基本公共服务有效供给不足的瓶颈，提升城乡公共服务和社会管理水平。

二是坚持刚性投入、定期增长，健全经费保障机制。

强化公共财政理念，调整财政支出结构，提高村级公共服务和社会管理的财政保障水平。

将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，保障应由政府提供的村级公共服务和社会管理的基本需求支出。