儿童福利政策与措施的探讨

儿童福利政策与措施的探讨

孙　莹

(中国青年政治学院,北京100089)

[摘　要]　儿童福利是全世界都十分关注和重视的问题,随着经济、政治及观念的变迁,尤其是家庭和儿童地位的提升,

各国政府也开始积极介入儿童福利事业,并承担了儿童福利政策制定这一重要责任。作者在文中从讨论政府对儿童福利事业的承担开始,阐述了儿童福利政策的基本内涵及其制定原则,总结归纳了我国现行的儿童福利政策及其存在的问题,并提出了我国儿童福利政策发展的走向。

[关键词]　儿童福利;社会政策;发展趋势

[中图分类号]　C91317 [文章标识码]　A

[文章编号]1671-5136(2002)04-0006-05

An Exploration of Children Welfare Policy and Measure

S UN Y ing

(China ’s Y outh P olitics C ollege ,Beijing 100089)

Abstract :　The question of children welfare has aroused a w orldwide concern and attention.Along with the change in economics ,politics and concepts and especially with the rising status of family and children ,the g overnment of every country is actively inv olved in the cause of children welfare and shoulders the responsibility of formulating policy of children welfare.This paper discusses the g overnment ’s shoul 2der ,expounds the basic connotation of the policy and its formulation principle ,sums up the current polices implemented in our coutry and the existing problems ,and puts forward a trend of the policy developing of children welfare in our country.K ey w ords :　children welfare ;s ocial policy ;trend of development

[收稿日期]　2002-11-15

[作者简介]　孙莹(1964-),女,江苏淮阴人,中国青年政治学院社会工作与管理系副教授,社会学硕士。主要研究方向:社会工作与社会福利政策。

儿童是人生发展的重要阶段。从第一次世界大战

后,各项的国际儿童权力典章,都强调儿童的基本权利和特殊儿童的保护。从各国的经验看,儿童福利发展的早期都是以“问题取向”为主,针对有特殊需求的儿童,如贫困失依的儿童、受疟儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童、残疾儿童等,实施救助、保护、矫正、辅导或养护等措施,以后才逐渐发展为今天的以“发展取向”为主,关怀的对象扩展为一般儿童健康生活所需要的服务,包括福利措施、卫生保健、幼儿园教育及司法保护等领域。在我国儿童福利的重点主要是解决“处于特殊困境下的儿童”问题,包括残疾儿童、孤儿、弃婴和流浪儿童。但是随着我国经济、社会的迅速发展,家庭、社会结构与功能内涵的变化,我国也开始关注贫困儿童、受疟儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童。而本文的重点主要是从社会福利政策与措施的角度探讨儿童

福利政策的发展方向。

一、政府对儿童福利事业的承担

儿童是社会中明显的弱势群体,是需要通过有组织的以及特定的处置方法来面对的社会问题。世界上许多国家都非常重视儿童福利工作。例如美国设有专门的失依儿童家庭补助,并将其列入公共救助的项目之一;美国的政府行政体制设置中,中央有“儿童发展局”负责统一规划和领导,州政府有“儿童与家庭福利科”负责执行和实施。此外,儿童福利服务项目多元化,以满足各类儿童的不同需要。在英国由于社会保险是以全民为对象,儿童因为家长的投保而获得适当的保障;英国儿童福利服务及现金给付项目繁多,涉及的法案及条例繁杂,其最大特色是以全体儿童为对象,且免费提供妇幼保健、营养午餐及幼儿教育,另外英国

第4期(总第18期)

2002年12月长沙民政职业技术学院学报Journal of Changsha S ocial w ork college V ol 14(Sum N o 118)

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除给予贫困儿童家庭补助外,家庭的津贴制度也普及到所有的儿童。可见各国都在试图通过各种方法来解决特殊困难儿童的问题,其中政府的主要努力就是通过制定儿童社会福利政策,将帮助特殊困难儿童的各类行为转变为制度化的措施。

从儿童福利服务的发展与变迁过程看,政府介入儿童福利事业是二十世纪以后的事情。政府介入儿童服务,并使之成为社会福利工作一部分的标志是英国国会于1918年通过的《产妇及儿童福利法案》。这个法案规定地方政府有设立托儿所的职责,并由当时的卫生部核发补助费,对孕妇、产妇及五岁以下儿童提供保健服务。政府一方面通过社会福利政策全面干预儿童福利事业,另一方面也强调应由雇佣专业社会工作者的社会福利机构,去了解儿童的真正需要和问题,并加以满足和解决。促使各国政府重视儿童福利因素主要来自以下几方面:

一是经济和政治的变迁。在经济方面,工业革命时代的到来,使得生产力水平全面提高,成人因为经济条件的改善而更有能力照顾儿童。同时社会的支持能力也得到加强,那些生理残疾、弱者儿童以及有父母但得不到照顾的孩子可以得到更多的社会关怀与照顾。在政治方面,政治政策因素也是解决儿童问题、满足儿童福利需求的重要方式。政府政策的倾向,直接影响着儿童福利运行的效能,以及能否有效满足社会民众的需求和维持社会稳定。以美国为例,1909年,美国总统罗斯福主持白宫儿童会议,提出对于那些需要社会援助来补充父母供养儿童能力的非资产家庭,可运用投票选举等政治力量来获得政策或政治上对儿童所需服务投入的关注与关怀。美国通过这种民主政治,使儿童权益问题日益获得肯定和重视。

二是观念和知识的改变。从观念角度看,人道主义观念日益为人们所接受,社会普遍认为正常的、残疾的、权益被剥夺的儿童都应受到尊重,主张保障儿童的生命并扶养儿童。人道主义观念的建立,为1954年11月联合国发表的儿童权利宣言奠定了基础,同时也使父母的权力从过去“以父母情结喜好支配子女”的行为,转变为“父母的教养要以子女的良好发展为前提”。从科学知识的角度看,科学知识的发展和进步,不但增加了工作的生产力,强化了人们提供儿童福利服务的能力,并且对儿童福利的理论也有了广泛的研究,这些研究发现了童年的重要性。弗洛伊德首先呼吁童年是影响人类未来命运的重要时期;达尔文学派提出的“人类的起源与演化”,也验证了儿童时期的经历对人的影响;基因学说主张发展的持续性,肯定“开始”的重要性,并主张“过去”是“现在”的成因。社会科学的发展,

除了提升童年时期的重要性外,也使儿童福利服务工作被社会承认为一种专业性活动。

三是家庭与儿童地位的提升。家庭是儿童早期生活最主要的社会环境。在农业社会时期,宗族、社区、军队、职业的重要性更甚于家庭。那时的家庭只是生活、生长、居住的媒介,是财产的一部分及得到一个名字而已,它不能影响人的一生。但在今天的社会,成年人将更多的精力投放于家庭,家庭成为人们的生活中心,因此父母与子女相处的时间延长,儿童的家庭地位也日益提升。无论是在城市,还是在农村,孩子已取代了“家长”成为家庭的中心。另一个促成儿童地位与价值提高的因素是儿童人口数,虽然医疗、卫生的进步,使受孕怀胎至孩子出生的过程受到越来越多的保护,大大提高了婴儿的存活率,但由于计划生育政策的实施以及人们生育观念的转变,儿童的人口呈减少趋势。根据联合国公布的资料,2000年0-14岁少年儿童人口占总人口比重,发达国家为18%,较不发达国家为33%,最不发达国家为43%。而据2000年我国第五次人口普查统计数据显示,目前我国人口中,0-14岁的人口为28979万人,占总人口的22.89%,同1990年人口普查的27.69%相比,下降了4.80个百分点。少儿抚养比(指0-14岁人口与15-64岁人口之比,用以度量劳动力对少年儿童的负担程度)也由1990年的41.48%下降到32.71%。儿童人口数量的减少,不但提醒人们正视儿童的价值,而且也因需求服务的数量相应减低而使得社会更有能力提升儿童福利服务的品质。总之,关心儿童的身心健康发展,已成为今天全世界一致认同的行动。各国根据联合国1959年发表的《儿童权力公约》要求,纷纷在政府行政组织中设立专门机构进行策划;在政府预算中列有专门拨款;在工作的推行中,强调由受过专业训练的人员负责,并制订有关儿童福利的法案,使儿童在法律上获得安全的照顾,妥善的保护。

二、儿童的社会福利政策

政府介入儿童社会福利事业后,其主要责任不是为特殊困难儿童直接提供具体的服务,而是要将工作的重点放在儿童福利政策的规划与制订方面。

(一)儿童福利政策的基本涵义

儿童社会福利的最根本目标,是保障儿童的基本生存需要,并在此基础上通过社会福利事业去发展和满足儿童的需要。儿童社会福利政策的规划,应以政府为主要角色,建立以家庭为中心的福利策略,充分发挥社会互助的功能。

儿童福利政策的内涵,一般认为可以从广义和狭

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第4期孙莹:儿童福利政策与措施的探讨