历史回顾 一一预算会计发展的崭新时期

历史回顾一一预算会计发展的崭新时期一、改革的动因会计核算及管理模式，是与一定时期的经济体制、经济发展水平相适应的。

在建国以后一个相当长的时期内，我国实行高度集中的计划经济体制和中央集权统收统支的预算管理体制，因而在预算会计管理上，形成了以计划经济体制为基础，服务于供给型财政管理模式的预算会计核算体系。

1978年开始,我国进行了举世瞩目的经济体制改革随着传统的计划经济向社会主义市场经济体制逐步转化,国民经济各方面包括财税、金融、行政事业单位财务管理体制等等,都发生了巨大的变化根据经济形势和财政形势的变化，财政部对原预算会计制度虽作过相应的调整和修改，但仍未突破计划经济条件下的预算会计核算及管理模式主要表现在：预算会计制度不适应政府转变职能的需要，会计管理不分对象以直接管理和行政管理为主,对事业单位管得过多,统得过死；会计模式和核算办法不适应市场经济要求，不能满足会计单位尤其是事业单位经济活动的需要，不利于引导事业单位利用市场机制参与竞争，提高资金使用效益；会计主体不清，会计信息不能满足社会多方面的需要等等。

二、改革酝酿1993年以前，全国预算会计研究会就已着手酝酿,研究预算会计改革1993年底,财政部正式启动预算会计改革。

为了保证改革的顺利进行,财政部成立了预算会计改革领导小组，在领导小组下分别设置了财政总会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则几个专门研究起草小组,邀请有关专家、教授和中央部分主管部门、地方财政部门及部分单位的有丰富实践经验的同志共同参与此项工作。

新制度草拟过程中,财政部组织了国际研讨会。

新的预算会计制度初稿写出来之后，又用了几年的时间，逐条、逐句、逐字对其进行修改，大到制度的体系、结构、概念、要素、原则,小到用词、标点符号等均反复推敲,力求使整套制度都能做到规范、严谨、一致期间，财政部还多次征求有关主管部门、单位和地方财政部门及专家学者的意见,共同研究改革中出现的问题。

1995年10月,财政部副部长张佑才在全国会计工作会议上的讲话中，提出在“九五”期间预算会计工作要“稳步推进预算会计制度改革”的任务和要求他指出：“随着财税体制改革的深入，我国的预算会计制度在核算程序、方法、信息规范标准等方面已不适应新形势的要求，必须根据财政、预算管理的要求，借鉴企业会计核算制度改革的经验，有计划、有步骤地进行改革”;“根据预算会计体系的构成和不同特点，分别就政府财政会计、行政单位会计、事业单位会计制定相应的会计核算制度；适应不同类型事业单位的业务管理要求，规范会计核算，着手制定事业单位会计准则，并积极创造条件组织实施”他强调：“预算会计制度改革必须从改善和强化财政预算管理出发，与预算会计人员的实际水平相适应”。

1996年2月，财政部制发了《预算会计核算制度改革要点》这个改革要点，是我国预算会计改革的一个纲领性文件，它规定了预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等重要内容，是设计预算会计制度改革方案的重要依据。

《要点》中提出我国预算会计改革的指导思想是：“坚持社会主义方向，适应社会主义市场经济体制的需要；总结建国以来我国预算会计的工作经验，继承行之有效的核算和管理的方式方法；从我国预算会计的实际情况出发，吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计的习惯作'法既要改革创新，又要继承发扬。

”其中，“坚持社会主义方向”就是坚持以公有制经济为主体的地位，发挥预算会计在维护社会主义市场经济秩序，强化预算管理，维护社会主义公共财产，防止国有资产流失的作用；“适应社会主义市场经济发展需要”，就是一方面要通过预算会计制度的指导和规范，促进会计单位的微观活动服从国家宏观管理的需要，促进社会各项事业的发展，另一方面要运用预算会计提供的会计信息，为财政决策和宏观调控服务；“从实际出发”就是要依据各级财政总预算的经济业务，根据行政事业单位经济业务活动的范围和特点确定会计政策、会计方法和会计制度。

《要点》提出我国预算会计改革的总目标是：“建立适应我国社会主义市场经济体制需要、具有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制以利于加强财政预算管理和国家宏观经济管理，利于加强单位财务管理和促进建立自我发展、自我约束机制，利于提高资金使用效果，促进社会事业发展。

”《要点》颁发，引起了理论界、实务界热烈的反响和讨论，起了明显的指导作用。

它为预算会计改革方案的出台和新旧会计方法的转折做了铺垫，也使预算会计改革方案设计受到社会监督。

新的预算会计制度在广泛征求各方面意见的基础上，经财政部正式发布，于1998年1月1日起实施。

在这里，我要特别指出：在预算会计改革的过程中，全国预算会计研究会做了大量的工作，正如预算司领导所说的那样，起了重要的参谋和促进作用。

三、改革的主要内容(一)重新划分预算会计体系其要点：一是事业单位会计与行政单位会计分离，二是实行财政会计的统一事业单位会计与行政单位会计分离，是这次预算会计改革的一个突破。

建国以来，我国一直将行政单位和事业单位会计一并纳入预算会计范畴，单位经费统收统支。

在市场经济体制下，行政单位和事业单位虽然都属于非物质财富的生产部类，不以逐利为目的，但单位的性质、职能特征、业务范围、资金渠道、发展方向和管理要求，却有明显的差别。

反映在会计核算上，事业单位与行政单位也有不同的需求因此，对事业单位和行政单位实施不同的财务管理方式，提出不同的核算要求，将事业单位会计与行政单位会计分离，是市场经济体制下的一种必然趋势制定以事业单位为主体专用的会计制度，也标志着我国事业单位会计法规逐步走向成熟与完善。

财政会计制度的统一，也是一种必然的趋势原乡镇财政会计核算不纳入统一的财政会计制度体系随着乡财政管理办法基本定型，具备了统一的条件，因此，在新的财政总预算会计制度中明确，其适用范围包括乡财政总预算会计。

(二）改变事业单位会计核算管理模式，提出准则管理。

对事业单位走准则管理的路子,可以说是一次全新的尝试其一，建立会计准则可以从总体上全面规范事业单位会计核算必须遵循的统一原则和核算总要求,有利于对事业单位的宏观管理和调控。

其二,通过准则管理可以将灵活性和统一性有机地结合起来，大的方面管起来，小的方面放活，更有利于调动部门和地区会计管理的积极性,调动会计人员的积极性,既满足会计核算工作的实际需要，同时也有利于解决部门和单位会计制度设计不统一、不规范的实际问题。

(三）提出会计核算原则。

这次预算会计改革,不仅提出了会计核算的一般要求、核算方法，还第一次比较系统、完整、全面地提出了预算会计核算必须遵循的一般原则。

这些原则包括：适应性原则、客观性原则、可比性原则、一致性原则、及时性原则；明晰性原则、权责发生制与收付实现制、专用性原则、历史成本原则、重要性原则,以及对部分业务的配比原则。

在这些原则中，有的体现了会计核算一般规律的概括和总结，是实践证明必须遵循的原则，以保证会计核算的质量和信息数据的真实可靠；有的则是体现了财政预算管理上的需要，而对预算会计提出的特定会计核算的要求新制度将会计核算的一般原则,集中在一章内作出规定,应该说是一个很大的改进(四）确定会计要素。

会计要素是对会计对象各项具体内容的基本分类企业会计要素,按其会计报表和会计科目划分,共有六项：资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润。

预算会计原来没有明确提会计要素，而是按资金运动变化形态，划分为资金来源、资金运用与资金结存三大类这种划分方法与资金收付记账法相适应,比较利于理解。

但这种划分也存在不足之处,即归类有些勉强新预算会计制度将我国预算会计要素划分为资产、负债、净资产（基金）收入和支出五类,并对各项会计要素进行确认、计量、记录和报告时应当遵循的基本要求作了规定。

(五）改革记账方法。

改革前预算会计核算多种记账方法并存,有收付记账法、借贷记账法,个别地区和行业还曾有过增减记账法、反收付记账法等。

这些记账方法,有的是从国外直接引进的,有的是在历史会计记录方法的基础上发展产生的，也有的是在实践中创新出来的。

多种记账方法并存有历史的原因,也有习惯的原因。

如同不同地域的人们表达意愿,交流思想有不同的语言一样，作为会计语言，不同的记账方法在不同的会计专业领域各有其独到之处，有其存在和发展的语言环境但记账方法不统一,会给会计工作交流、会计人员交流、检查等带来不便。

为了便于交流,统一会计语言,这次统一规定预算会计记账采用借贷记账法。

(六)确定记账基础会计基础规定了会计结账所应遵循的原则。

会计基础主要划分为权责发生制和收付实现制二者的主要区别在于权责发生制是以取得收入的权力和承担支付的责任作为其收、支的确认依据；收付实现制则是以款项的实际收付作为确认收、支的依据。

过去有关会计基础的规定,成为区分预算会计与企业会计的显著特点之一。

企业是以营利为目的的经济组织，为了便于真实反映企业的经营成果，衡量经营业绩，需要以权责关系的实际发生与影响期间确认企业的收支和盈亏,因而一直采用权责发生制。

预算会计由于其主要是从事预算资金的分配与使用，因而基本上是以收付实现制为结账基础。

但随着单位财务管理体制的改革，单位预算会计的经济业务与核算内容发生了一些变化在***年颁发的会计制度中出现了在实行收付实现制总的原则下，部分会计事项采用权责发生制的规定，即“事业行政单位的会计核算一般实行’收付实现制’,简单的成本费用核算的会计事项,可用’权责发生制’。

新制度中对财政会计与行政单位会计仍实行收付实现制，对事业单位考虑到其情况复杂，业务种类繁多的情况，“准则”对事业单位会计基础只作了原则性的规定：“会计核算一般采用收付实现制，但经营性收支业务核算可采用权责发生制^”这样规定,既保证了会计制度的统一性,又兼顾了灵活性。

(七）设置统一的会计科目。

改革前的会计制度对不同预算管理形式的单位规定了不同的核算方法^单位的预算管理形式有全额预算管理、差额预算管理与自收自支预算管理之分。

相应的预算会计的科目,划分为适用于全额单位的会计科目、适用于差额单位的会计科目和适用于自收自支单位的会计科目。

从理论上讲，以单位的不同经费需求确定管理形式是比较科学的，但在会计实践中，由于不同管理形式的单位存在同样的资金筹集手段的运用方式，三种不同的管理形式之间已不存在明显的界限，加之单位财务活动成果的不确定性，出现管理形式的不确定性，不能准确反映各类事业单位的实质所以在单位会计制度中,取消了按不同预算管理形式实施会计核算的提法，改为设置一套统一的会计科目。

(八）实行预算内和预算外资金综合平衡改革前的预算会计制度要求财政预算资金、预算外资金分别核算，各自平衡，从而形成单位内部两套账，两个会计主体，影响单位各项资金的统筹安排和合理调度，也影响会计信息的真实性（即造成单位经费不足的假象）财政部发布的《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，提出了“大收大支”，单位所有收支均要纳入单位预算统一核算，统一反映的原则。