预算改革与公共财政发展

预算改革与公共财政发展——美国预算制度及相关立法

许云霄北京大学经济学院财政学系

论文摘要：本文界定了美国联邦预算法的范围，回顾了美国联邦预算法发展的历史经历，并总结了其发展过程中的一些基本规律和特征。美国宪法建立了制定、执行和解释预算法案的基本政府构造和制度（国会、行政和法院三权分立），为很多后来颁布的预算法案提供了基础。美国联邦政府预算包括预算编制、预算审批和预算执行，这三个阶段分别涉及到不同的预算法案，复杂多变的预算法案是为解决各方权利分配以及如何制衡，以使公共财政资金得到更加合理有效的使用。

关键词：预算法预算改革

政府预算作为政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响，也是政府调节经济发展的重要杠杆。预算是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源“获取和使用”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。《中华人民共和国预算法》自1994年3月22日全国人大代表大会第二次会议通过到现在已经有16年了，其修订工作于2004年3月22日正式启动。因此，在认清我国预算存在的问题和预算改革的环境的同时，广泛借鉴国际经验对于我们的改革是十分重要的。

一、美国预算法的作用范围

美国政府的预算书包括好几册，其中首先表明总统应根据资金需求的轻重缓急，对财政收入的分配提出建议。1921年《预算和会计法案》的规定，预算主要关注于预算年度，在中期财政框架的概念下，预算也包括预算年度后至少四年的内容以反映预算的长期影响。通常在每年的春季，也就是在总统向国会递交预算前至少9个月，即在财政年度开始前至少18个月，总统通过建立总的预算和财政政策指导方针来开始预算规划过程，基于这些指导方针，为了指导他们的预算提议的编制[并与管理与预算办公室(OMB)第A-11号通知“预算估计的编制和递交”一致]，管理与预算办公室和联邦政府机构开始协商，为政府机构和他们管理的项目建立该财政年度和随后四年的具体政策方向和计划水平。在预算的编制中，总统、管理与预算办公室主任和总统行政办公室的其他官员频繁的就政策决定方面的问题不断地和其他政府机构的领导（如部长们）交换信息、建议和评估。在秋季刚开始时，政府机构向管理与预算办公室递交他们的预算申请，管理与预算办公室的预算分析家对它们进行评议并确定管理与预算办公室官员需要和政府机构进行讨论的问题。管理与预算办公室和政府机构能自己解决一些问题，剩下的问题则需要总统和白宫政务官员的介入。这个决策制定过程将在10月末结束。那时，预算制定进入了最后阶段，即预算细节数据的不断补充和预算文件的编制。规范总统预算的法律指定总统应该在1月的第一个星期一和2月的第一个星期一之间向国会递交10月1日开始的下个财政年度的预算。预算按惯例将于2月第一个星期一递交到国会，在下个财政年度开始前给国会八个月的时间审议预算。

国会考虑、批准、修改或者干脆不同意总统的预算提议。国会可以改变融资水平，删除项目或者增加总统没有提议的项目。国会在接到总统预算后不久就开始其预算审议工作。按照1974年《国会预算法案》建立的程序，国会要在完成对个别拨款的审批前决定预算总数。1974年法案要求参议院和众议院的常设专务委员会每年就其权限内的事务向预算委员会建议预算水平和报告立法规划。预算委员会提出共同预算决议。这个预算决议决定预算授权和

收支水平的总量和它们在不同职能分类中的比例、预算赤字或盈余水平，和债务规模。国会预算时间表要求整个国会在每年的4月15日之前完成预算决议。因为共同决议不是法律，它不需要总统的批准，但是，在准备预算决议的过程中，国会会考虑总统的意见，那是因为与国会的预算分配配套的立法需要总统的正式批准。一旦国会正式批准了预算决议，它就将注意力转向颁布拨款法案和授权法案。拨款法案开始时由众议院发起。他们为大多的联邦项目提供预算授权。两院中的拨款委员会有年度拨款的权力，这两个委员会各分成多个子委员会后，各个子委员会举行听证会，并评价其权限下各个政府机构准备的预算申请材料。然后众议院把通过的议案递交到参议院，在那里也会有一个类似的评议过程。如果参议院在议案的某些细节问题上和众议院产生了分歧，（这样的事经常发生）这两个机构会组成一个包含两个机构代表的协调委员会来协调差异。协调委员会修改议案后把它送回两院要求批准。修改后的议案先后在众议院和参议院被通过后，国会将其递送到总统那里要求批准或者面临否决。总统只能批准或否决整个法案，而不能只批准或否决其中的一部分。

二、美国预算法的历史沿革及重大联邦预算法

根据国会和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我们将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：

1、国会主导的阶段（1791年-1921年）

美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。

美国宪法建立了一个总的组织框架，这将直接影响到政府预算。这个框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有权利最终来自于人民；（2）联邦制，即联邦政府和各州都有自己的宪法和独立的财政体系；（3）“三权鼎立”，即国会有立法权，总统有行政权，最高法院有司法权；（4）总统制，即作为行政首脑的总统有固定任期，并有独立的选举产生；（5）两院制，即国会由两个议院组成，众议院席位按照人口规模在各州之间进行分配，参议院每州有两个席位。

Studenski 和Krooss这样论述到：“宪法赋予了联邦政府几乎无限的财政权力。从最开始，联邦政府就被赋予比州政府更多的财政优势，任何一种税收，不论其是否被用于各个州，联邦政府都可以利用，而关税则为联邦政府专有。对公共土地的唯一和无限支配权是联邦政府的另一项重要的财政优势。联邦支出局限于国会对“社会总利益”的定义，但联邦政府的借债权力却是无限的。”尽管宪法中没有包括“预算”这样的字眼，但对于联邦政府的收入和支出都给出了相关条款，这对于预算是相当重要的。为了理清宪法对美国古典预算的贡献，我们将在下文中选择性地对与预算相关的宪法条款进行简单的介绍：首先，在宪法中与预算直接相关的即为拨款条款。“除了按照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”，按照拨款条款，国会拥有拨款的权利，通过拨款法案配置财政资源的办法给了国会首位的权利，独立的行政授权就不存在了，是对行政部门支付权限的一个限制。通过拨款条款，国会保留的权利成为“最完整和最有效的武器”，因为国会赋予其他任何部门机构的权利都受到国会财政资金的有效控制，同时，国会拥有解释拨款条款的广泛权力，国会还可以通过拨款法案来修改、延缓和撤销各种法律的规定。其次，除了拨款条款，较重要的是账目和报告条款。根据Fisher和Devins的《民主宪法》：“账目和报告条款规定所有公共资金收支的常规账目和报告应该被不时地公开”，账目和报告条款是联邦政府揭露秘密开支的宪法基础。最后，与预算交相关的为起源条款。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对其进行了大量的解释：“众议院不能单独拒绝，但能单独提出维持政府所须的拨款。简言之，他们掌握着国库，国库是一个强大而有力的工具；我们看到，在英国的宪法史上，借助这个工具，一个地位低下，处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用，就它自己的愿望