行政管理学

第一章第一节行政管理学概述一、“行政”的涵义所谓行政，是指以政府为核心主体的公共机构依法对各类公共事务的管理。

包括国家事务、社会事务、机关内部事务，是政府一系列活动的总称。

二、管理定义;指政府运用公共权力，在法定范围内，以行政效率和社会效率为基本考量标准，处理公共事务的过程。

对于管理的职能我们一般采用代表中国特色的周三多的观点，管理一般有五项职能，即决策与计划、组织、领导、控制和创新。

3行政管理的涵义：指国家行政机关依据法律、遵循公共目的、行使公共权力、处理公共事务、提供公共产品与公共服务、承担公共责任，实现社会公平、公正的管理活动。

4、行政管理的主体：国家行政机关，以及依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织（美国联邦储备委员会，英国的大学资助委员会、荷兰科学研究委员会等）。

立法机关与司法机构不属于公共行政的主体，但如果从公共管理的角度看，中国共产党、政府、人大、政协、司法机关、社会团体和非政府公共组织，都是公共管理的主体，这也是公共管理与行政管理的区别之一。

5、行政管理的客体（即对象）：国家事务地方事务政府内部事务公民事务6、行政管理的原则法治原则民主原则公正原则服务原则全面原则效率原则7、行政管理的作用导向作用管制作用服务作用扶助作用8、行政管理学又称行政学、公共行政学、公共行政管理、公共事务管理学、公务管理学等行政管理学的定义，简单地说，就是研究行政管理活动及其规律的科学。

第二节行政管理学的产生与发展1、行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求（2）科学管理运动的兴起（3）相关学科的理论发展2、新公共管理运动的定义由于各国具体实践的差别，对于新公共管理有诸多定义，比如，经济合作与发展组织所作的界定是：（1）企业管理技术的采用；（2）服务及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。

尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。

3、新公共管理运动的内容（1）政府角色定位（2）专业化管理。

（3）企业管理方法的引入。

（4）绩效管理。

（5）产出控制。

（6）竞争引入。

（7）以顾客为中心。

4、学习和研究行政学的目的第一，促进行政管理的现代化。

第二，培养行政人才。

第三，促进行政的公平与正义。

第二章行政管理学的产生和发展一、西方国家公共行政学产生的条件1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。

2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。

3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。

上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。

因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。

二、西方国家公共行政学的阶段1）传统的行政管理阶段（1887年至20世纪30年代），又称为形成阶段——传统管理阶段；研究方法：科学管理研究重点：权力的合理分配、组织结构的健全、工作方法的标准化、行政管理程序的制度化主要代表人物：弗雷德里克·泰罗，1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》。

亨利·法约尔，1908年撰写了《论一般管理上的原则》的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则。

马克斯·韦伯，提出了官僚科层组织理论2）人性的行政管理阶段（20世纪30年代到20世纪60年代），又称为成长阶段——科学阶段；研究方法：行为科学研究重点：互动性、心理动机与反应、人际关系、组织行为以梅奥为代表的“行为科学”理论以西蒙为代表的决策理论学派3）系统权变的行政管理阶段（20世纪60年代以后），又称为科学化阶段——现代化管理时期。

研究方法：系统分析研究重点：整体性、开放性、反馈性、权变性、行政生态新的研究是从对行为主义的批判开始的。

系统的概念和系统论的主要观点以系统论为基础的权变观以系统论为基础的生态行政学新公共行政学和公共政策分析三、西方行政学的发展（1）由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；（2）由静态的研究到动态的研究；（3）由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；（4）由法规的研究到行为的研究；（5）由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。

四、行政管理的目的与理念（一）行政管理的目的1、提高行政效率2、促进行政现代化行政现代化的条件：科学化、制度化、民主化、专业化、适应性和效率性3、培养行政人才4、促进行政的公平与正义（二）行政管理的理念1、强调科学管理2、重视人性化管理3、增强民主化管理4、注重整体运作5、不断扩展效率观念从机械的效率观到社会效率观6、权变观念日益受到重视7、研究发展日益受到重（三）行政管理的价值1、行政管理的价值（1）效率价值（2）公平、公正、正义的民主价值2、行政管理效率价值与民主价值的关系（1）行政管理效率价值与民主价值的辨证关系（2）民主价值是行政管理的终极价值（3）决定行政管理价值的关键因素四、建设中国特色的行政管理学一、建设中国特色行政管理学的深厚基础(一)行政管理的二重性行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和政治性。

虽然这两种属性互相渗透，但也有区别。

(二)丰富的历史遗产现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。

但现代是古代的延续。

中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。

(三)当代的行政实践半个多世纪以来，我国现代化建设的伟大实践丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学发展的最坚实基础和取之不竭的源泉。

二、建设中国特色行政管理学的原则1、坚持国际化、全球化与本土化相结合的原则，要符合中国的国情，并服务于中国建设2、强调行政管理研究的内容紧密围绕中国现代化建设以及市场经济下的行政体制改革等政府公共管理问题，促进民主行政的建立和发展，为现实服务3、加强与相关学科的结合，坚持多学科的取向和强调各学科间的渗透、融合与交叉4、强化创新意识，推动学科建设的创新发展第三章行政生态论第一节行政生态的特点与类型生态的含义生态，即生态环境，是针对特定系统而言的，是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成该系统存在条件的种种物质条件和形势因素的统称。

行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种实体、情势与之间的总和。

特点：行政生态的特征（1）特定性与复杂性。

（2）相关性与综合性。

（3）层次性。

（4）动态性。

第二节行政生态的类型（1）自然行政生态与人造行政生态。

以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。

自然行政生态，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。

人造行政生态，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。

社会生态环境：政治、经济、文化（2）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态宏观行政生态，是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政生态因素的集合。

中观行政生态，是对特定行政系统的各种局域性构成成分产生影响的各种行政生态因素的集合。

微观行政生态，是对特定行政行为或行政人员个体发生作用的各种物理、生理与心理因素的总和（3）国际行政生态、国内行政生态与地方性行政生态国际行政生态，是处于一国主权管辖范围之外，能够对该国各级行政系统产生影响的环境因素。

国内行政生态，是处于一国主权管辖范围之内的全部行政生态因素。

地方性行政生态，处于国内某一特定行政区划之内，能够对国家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。

模式：里格斯的行政生态学模式理论融合－棱柱－衍射的行政模型（1）当今各国社会的三种存在形态农业社会社会结构混沌未分，缺乏明确细致的社会分工，社会组织是融合型而不是专业化的。

工业社会社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲究效率与科学性过渡型社会过渡型：异质性特性；重叠性特性；形式主义特性。

经济生态学对行政学影响：经济生态（经济环境），是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。

社会经济机制和生产发展水平是影响行政最主要的生态环境因素，行政模式基本上是由该国经济结构所决定、塑造的，故称之为行政第一环境因素。

经济力量1、经济力量，指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。

2 社会经济结构社会经济结构是一个国家或地区国民经济中一系列相关经济结构性因素的集合，它包括不同所有制经济的比例关系；国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行为规范的总和。

其核心就是社会资源调配制度科技水平及其影响科技水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。

它可以通过影响其他经济因素来影响行政系统，也可以通过技术手段直接作用于行政系统。

政治生态及其对行政系统的影响政党是指在某种政治体系中，通过控制或影响政府决策，以期取得和行使政治权力的社会政治组织。

政党与行政系统之间是一种互动的关系。

一方面，政党要对行政系统及其运行过程产生各种影响。

另一方面，政党也要依靠行政系统来实现自身的政治纲领与政治目标。

社会团体与社会流动性的发达程度社会团体是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。

在现代社会，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。

通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求、愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。

社会团体与社会流动性的发达程度与社会团体的发展相关的另一个重要的政治生态因素是政治社会流动性及其发达程度。

社会流动性，指社会民众参与政治生活的可能性及其程度。

流动的可能性是指社会上有无参政的渠道，渠道的多寡，以及渠道的畅通与否。

社会流动程度是指民众参政的广度与深度。

这一因素对行政系统的影响力是很大的。

文化生态及其对行政系统的影响行政文化，是指在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和。