第五章抽象行政行为
行政法第五章抽象行政行为
第五章 行政行为——抽象行政行为
• 2.中央行政立法和地方行政立法
• 中央行政立法：国务院制定行政法规和国务 院各部门制定部门规章的活动称为中央行政 立法。 • 地方行政立法是指一定层级以上的地方人民 政府制定行政规章的活动。在我国，目前有 权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、 直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民 政府所在地的市和国务院批准的较大的市的 人民政府。
• 特别授权立法通常有以下特点：（1）特别授权立法是单向 的。（2）特别授权立法的授权方和承受方，都必须是宪法 和组织法赋予有关立法权的机关。（3）特别授权立法的 “立法权”基于法律、法规授权或委托决议而取得。（4） 对特别授权立法的程序、内容、范围、时间必须有所限制。 （5）特别授权立法不能同宪法、法律和全国人民代表大会 及其常委会规定的基本原则相抵触。
行政法 Administrative Law
第五章 行政行为——抽象行政行为
• 第一节 抽象行政行为概述 • 一、抽象行政行为的概念与特征
1、抽象行政行为的概念（动态与静态） 动态：国家行政机关针对不特定的人和事制定规范性文件 的行为； 静态：国家行政机关针对不特定的人和事所制定的规范性 文件。 2、特征 （1）对象的普遍性 （2）效力的普遍性和持续性 （3）准立法性 （4）不可诉性
• 分析：
• 答：此决定是抽象行政行为 • 但是如果政府根据这个决定对某个个体户进 行具体措施，那么就变成具体行政行为了。 • 应当受理，看看乡政府是否有权实施扣缴行 为。
二、抽象行政行为的分类和成立要件
行政法规 行政立法 部门规章
抽象行政行为
行政规章
地方政府规章 其他规范性文件
分类
行政立法
成立要件
行政法与行政诉讼法第五章行政行为概论.
课堂讨论案例1：
【案情简介】
1. 某市发布《节约用水规定》规定，在规定发布年度用水大户（用水 量超过千万吨者）必须减少10%的用水量。而该年度用水超过千万吨的 只有两家企业。 2.某市发出通告，要求迎泽街两旁100米以内所有住户在半年内搬迁。 3. 某区司法局发布《律师管理办法》规定，70岁以上的律师不予注册 。 4. 交通局发布通知，本月27日，对该地区所有出租车进行年度审核。 5. 某县规定，本县内所有医疗机构不能购买辉瑞制药公司出产的药品 。
能否反复适用 反复适用 影响相对人权 不直接影响相对人的 权利义务 利义务的方式
行为程序 接近于立法程序
不能反复适用 直接影响相对人 的权利义务
强调调查程序以 及听证程序
高等教育出版社
1.行政行为的不 同表现形式以及 效力
区分具体行政行 为和抽象行政行 为的意义：
2.受到监督和审 查的范围与程度 不同
高等教育出版社
四、行政行为的无效、撇销与废止
条 件
无 效 撤 销 废 止 行为明显重大违法，如要求 相对人去犯罪、行为毫无法 律依据、毫无事实根据等 一般违法或明显不当 原有法律依据已改变；客观 情况发生重大变化；行为目 的已实现，无须继续存在
效 力
自始不发生任 何效力
后 果
可随时主张无效； 随时宣告无效；可 获国家赔偿 需依法定程序撤销； 撤销后可获国家赔 偿 因信赖保护可获国 家补偿
高等教育出版社
（二）行政行为的定义
行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具 有法律意义、产生法律效果的行为。 1.主体要素 2.职权要素 3.法律要素 4.外部要素
第五章 抽象行政行为
四、行政立法的程序 行政立法程序是指国家行政机关依照法定权限 制定、 制定、修改和废止行政法规和行政规章所应当 遵循的步骤、方式和顺序。 遵循的步骤、方式和顺序。 具体包括： 具体包括： 立项与编制年度立法工作计划、 （一）立项与编制年度立法工作计划、年度规章 制定工作计划； 制定工作计划； 起草； （二）起草； 审查； （三）审查； 决定和公布； （四）决定和公布； 解释； （五）解释； 备案。 （六）备案。
根据《行政复议法》的规定， 根据《行政复议法》的规定，其他行政规 范性文件作为具体行政行为的行为依据 而成为行政复议的间接审查对象。 而成为行政复议的间接审查对象。 在行政诉讼中， 在行政诉讼中，合法有效的其他行政规范 性文件可以在裁判文书中引用， 性文件可以在裁判文书中引用，以作为 人民法院判决的理由。 人民法院判定的法律规范要报 上一级行政机关和权力机关备案， 上一级行政机关和权力机关备案，接受 备案的机关对之有审查权。 备案的机关对之有审查权。 在适用上， 在适用上，上级行政机关和本级或上级权 力机关有权改变或者撤销符合法定情形 的行政法律规范。 的行政法律规范。
三、行政立法的原则 立法法》 《立法法》对我国行政立法的原则作了明确规 包括： 定。包括： 遵循宪法的基本原则； （一）遵循宪法的基本原则； 行政立法权限法定原则； （二）行政立法权限法定原则； 行政立法程序法定原则； （三）行政立法程序法定原则； 维护社会主义法制统一原则； （四）维护社会主义法制统一原则； （五）民主立法原则； 民主立法原则； 科学立法原则。 （六）科学立法原则。
2．行政立法的法律规范效力范围。 行政立法的法律规范效力范围。 地域效力。 （1）地域效力。 人的效力。 （2）人的效力。 时间效力。行政法规、 （3）时间效力。行政法规、规章应当自 公布之日起30日后生效。 30日后生效 公布之日起30日后生效。
抽象行政行为概述
抽象行政行为概述抽象行政行为是指行政机关在行使职权过程中的一种行为形式，它具有高度抽象的特点，与具体的对象、时间和空间无关。
抽象行政行为是一种带有普遍性、原则性和稳定性的行政行为形态，具有明确的制定目标、制定方法和制定程序，对于行政行为规范、行政决策的合法性与科学性具有重要作用。
本文将从抽象行政行为的概念、特点、制定过程、法律保障等方面进行详细阐述。
一、概念抽象行政行为是指一种基于普遍原则和规则的行政行为形式，它与具体的对象、时间和空间无关，具有普遍性、原则性和稳定性。
抽象行政行为强调对一般规律和普遍原则的遵循，具有一定的抽象性质。
二、特点1. 高度抽象：抽象行政行为具有高度的抽象性质，不针对具体的对象、时间和空间进行操作，而是关注一般规律和普遍原则的适用。
2. 普遍性：抽象行政行为是基于一般规律和普遍原则制定的，具有普遍性适用的特点。
它不仅适用于当前特定情况，更适用于类似情况的处理。
3. 原则性：抽象行政行为着重遵循一定的原则，如公正、公平、合理、效能等，具有一定的道德和伦理要求。
4. 稳定性：抽象行政行为具有较为稳定的特点，一般不随具体情况的变化而改变，保持相对稳定的适用性。
三、制定过程抽象行政行为的制定过程主要包括问题发现、目标设定、制定方法、程序审查等多个环节。
1. 问题发现：行政机关首先需要识别存在的问题，发现需要采取行政行为进行处理的事项。
2. 目标设定：在识别问题的基础上，确定明确的目标和要求，明确需要达到的效果。
3. 制定方法：根据问题的特点和目标的要求，制定适当的方法和措施，为问题的解决提供具体的方向。
4. 程序审查：确保制定的行政行为符合法律和程序要求，进行相应的程序审查和合法性审核。
四、法律保障抽象行政行为的制定和实施必须依法进行，法律对抽象行政行为进行了一定的规范和保障。
1. 法律依据：法律对抽象行政行为的制定提供了相应的依据和支持，明确了行政机关的行为权限和范围。
2. 程序保障：法律规定了制定抽象行政行为的程序，要求行政机关进行合法性审核、听证等程序环节。
第五章抽象行政行为
• 二、抽象行政行为有效成立的要件
• 1、行政立法有效成立的要件 –（1）经享有相应行政立法权的 行政机关讨论决定； –（2）经正职行政首长签署； –（3）经国务院总理签署公开发 布的行政法规，由新华社发稿， 《国务院公报》、《人民日报》 全文刊载。
第五章抽象行政行为
• 2、其它抽象性行政行为的成立 要件 –（1）由一定的形式通过 –（2）行政首长签署 –（3）公开发布。
第五章抽象行政行为
第二节 行政立法行为
• 一、概念： p.117
• （一）含义 • （二）性质 • 行政性质： • （1）表现：立法主体、调整对象、立
法目的 • （2）与其它行政行为的区别：主体要
求不同、影响对象不同、使用频度不 同、程序要求不同、形式要求不同。
第五章抽象行政行为
• 立法性质： –（1）表现：以国家名义创制、 属法的范畴、须遵循相应的立法 程序。 –（2）与权力机关立法的区别： 主体不同、权力来源不同、内容 不同、效力不同、程序不同、形 式不同、效果不同。
第五章抽象行政行为
3、内容的规范性 • 通常是依法创制行为规则的
行为，为人们设定行为规范。 其表现形式一般为行政法规、 规章和行政规范性文件。
第五章抽象行政行为
4、适用的反复性
• 抽象行政行为作为一种抽象的 行为规范，针对未来出现的同 一或同类的不特定对象具有多 次、反复适用的效力。
第五章抽象行政行为
同年7月，由和田地委纪律检查委员会牵头，六个相关部门 组成工作组对该问题进行查证，认为属偷税行为。8月，县税 务局按工作组的通知及地区税务局批示，作出供销社补交应 纳税款178481·8元，罚款35696·22元的决定。并对直接责 任人张XX罚款500元，会计股股长罚款200元。供销社不服， 先后提起了行政复议和行政诉讼。
行政法与行政诉讼法第五章 抽象行政行为
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不 得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的 资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设 立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限 制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供 服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
《行政许可法》第15条：本法第十二条所列事项，尚未制 定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚 未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需 要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民 政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可 实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会 及其常务委员会制定地方性法规。
2、行政立法性质的体现：（1）行政立法是行政 机关以国家名义制定法律规范的行为；（2）行政 立法所制定的规范具有国家强制力；（3）行政立 法是严格按照法定程序进行的。
三、行政立法的法定性
（一）行政立法的主体是法定的
行政法规的制定主体：国务院
部门规章的制定主体：国务院各部、委员 会、中国人民银行、审计署和具有行政管 理职能的直属机构
2、部门规章的立法权限：
部门规章规定的事项应当属于执行法律或 者国务院的行政法规、决定、命令的事项。 没有法律或者国务院的行政法规、决定、 命令的依据，部门规章不得设定减损公民、 法人和其他组织权利或者增加其义务的规 范，不得增加本部门的权力或者减少本部 门的法定职责。
3、地方政府规章的立法权限： （一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规
（二）执行性立法和创制性立法
执行性立法是指行政机关为了执行或实现特定法 律和法规或者上级行政机关行政规范的规定而进 行的立法。一般称为“实施条例”、“实施细 则”、“实施办法”等，在所执行的法律、法规 或上级行政规范失效后也不能独立存在。
重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第5章 抽象行政行为
第5章抽象行政行为本章的主要内容包括了抽象行政行为的基本概念、行政立法的含义特征体制与原则及程序等基本概念、其他抽象行政行为的基本概念。
本章的教学目的：掌握行政立法含义与特征、行政立法的性质、行政立法的体制权限与程序、行政立法的原则、行政立法的法律规范效力，掌握其他抽象行政行为的含义与特征、及效力，学会应用本章基本理论和具体法律规范，解决具体事例的法律应用能力。
本章的重点与难点：行政立法的原则，程序，一般规范性文件的效力第一节抽象行政行为概述一、抽象行政行为概念抽象行政行为是指国家行政主体针对不特定对象制定和发布能反复适用的，具有普遍约束力的规范性文件的行为。
抽象行政行为的特征包括对象的不特定性和效力的反复适用性。
从效力上可分为行政立法行为和其他规范性文件行为。
二、抽象行政行为的合法要件职权合法，内容合法，程序合法．第二节行政立法一、行政立法的含义与特征指特定的国家行政机关依照法定权限和程序，制定和发布行政法规和行政规章的活动。
本质上，行政立法仍然是一种行政行为；形式上，行政立法具有立法性。
（一）主体：行政机关，是享有制定行政法规、行政规章权力的行政机关。
1）国务院：根据《宪法》和《立法法》授权，可制定行政法规2）国务院各部门：根据《宪法》《国务院组织法》《立法法》，国务院各部委、直属机构可以制定规章。
3）地方政府：根据《地方组织法》（人大及政府）：省、自治区人民政府及其所在地的市人民政府、较大的市人民政府、经济特区人民政府。
（二）分类：1．职权立法和授权立法：立法权取得方式2．执行性立法和创制性立法：功能创制性立法：例如国务院可以就经济体制改革和对外开放方面，没有法律规定时，制定暂行的规定或者条例（84年人大决定）——自主性立法变通执行行政法规范的规定——补充性立法3．中央立法和地方立法：立法主体，效力范围二、行政立法的基本原则依法立法，民主公开，法制统一三、行政立法的程序编制规划－起草－征求意见（座谈会、论证会、听证会）－审查－决定与签署－公布和备案．第三节一般规范性文件一、概念指国家行政主体制定除行政法规、规章之外的具有普遍约束力的其他行政规范性文件的行为。
第五章 抽象行政行为
因此一旦它们违法或不适当，将造成对公民 或组织权益的广泛的和严重的损害，因此应 特别强调对行政立法的监督和审查。对行政 立法监督主要表现在以下几个方面：
（一）权力机关对行政立法的监督：权力机
关对行政立法的监督，既可以是事前监督， 也可以是事后监督。
（二）上级行政机关对下级行政机关行政立
二、抽象行政行为的特征
（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍
的、不特定的人或事为行为对象，即它针对 的是某一类人或事，而非特定的人或事。 （2）效力的普遍性和持续性。首先，抽象 行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或 事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后 及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而 且适用于以后将要发生的同类行为或事件。
根据国民经济和社会发展五年计划所规定的 任务，编制有指导性的行政立法的五年规划 和年度计划。
（二）起草是指对列入规划的需要制定的行
政法规和规章，由人民政府各主管部门分别 草拟法案。 （三）征求意见 制定行政法规、规章最具 有实质意义的程序是征求意见。
（四）审查是指行政法规、规章草案拟定以
后，送交政府主管机构进行审议、核查的制 度。
（五）通过是指法规、规章的起草、审查完
毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决的 制度。 （六）发布与备案
发布是行政法规、规章生效的必经程序和必
要条件。备案是指将已经发布的行政法规、 行政规章上报法定的机关，使其知晓，并在 必要时备查的程序。
六、对行政立法的监督
（4）要正式公布已通过的行政立法文件，
对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别 规定实施时间； （5）设置专门的行政立法咨询机关和咨询 程序。 （6）违反民主立法原则的行政立法应当视 为无效。
第五章抽象行政行为
二、抽象行政行为的种类
对于抽象行政行为，可以从各种不同角度进行分
类。根据制定依据、内容和目的，可以分为制定 执行性、补充性、创制性（实验性）行为规则几 种类型；以权力来源为标准，可以分为依授权制 定行为规范的行为和依职权制定行为规范的行为； 以规范程度与效力等级为标准，可以分为行政立 法行为和除立法行为以外的其他抽象行政行为。 目前我国许多学者倾向于根据最具体行政行为的区别 2、我国对行政立法的监督形式有哪些 3、我国行政法律规范的效力等级
（二）抽象行政行为的特征
和具体行政行为相比较，抽象行政行为 具有如下几个特征：
1.行为规范性。抽象行政行为是行政主体制 定的行为规范，不仅约束行政相对人，而 且也约束行政主体。
2.对象的普遍性（非特定性）。抽象行政行 为以普遍的、不特定的人或事为规范对象， 而不是针对特定的人或事。
3.效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为 具有普遍的效力，对符合相应条件的某一类人或 事均具有约束力；其次，抽象行政行为具有后及 力，不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于 以后发生的同类行为或事件。
四、行政立法的程序
行政立法程序是指行政立法主体依法定权限 制定行政法规、规章的步骤、方式、顺序 和时限等。具体指行政机关制定、修改、 废止行政法规和规章的活动程序。行政立 法程序是制定行政法规、规章的操作规程， 具有严格的规定性。下面根据有关规定， 结合行政立法实践，简要说明我国行政立 法的程序。
第二类是其他抽象行政行为，通常称为
“制定其他规范性文件的行为”，指行政 机关制定、发布具有普遍约束力的决定、 命令的行为。此类抽象行政行为则不是很 明确，在实践中有时难以把握。因为“决 定”、“命令”既可以是抽象行政行为， 也可以是具体行政行为，区别二者的关键， 在于看其是否具有“普遍约束力”。
第五讲 抽象行政行为
3、从行为的性质上看，该行为从性质上看应认定为一种行政执法行为，而
不是具有普遍约束力的行政立法行为。 4、从行为效力上看，通知首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行
为。
5、通知是一个整体的决定，该决定涉及的行为虽然具有时间段，但该决定 的执行是通过一次性行为完成的。 综上，铁道部的通知属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。
法院怎么做？
不能宣布抽象行政行为无效并予以撤销，只能不予以适用，直接适用法 律或更高层次的合法抽象行政行为，还可以向相应行政机关或上级行政 机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。
案例：
2000年12月21日，铁道部根据国家计委计价格（2000）1960号批复作出 通知。该通知确定2001年春节前10天及春节后23天，北京、上海铁路局、
7、解释 行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释； 规章解释权属于规章制定机关。行政立法的解释同行政立法本身具有同等效 力。
8、修改与废止 由于社会生活的发展变化，有关上位法的变化等原因的出现，行政立法也必 须随之发生变化，及时地进行修改、废止。
对行政立法的监督 由于行政立法具有普遍约束力和强制执行力，若对行政立法没有相应的制 约，违法或不适当的行政立法，将造成对公民或组织权益的广泛的和严重 的损害。行政立法一旦被滥用，甚至将招致行政专制。所以，应对行政立 法规定一定的范围限制，特别应强调对行政立法的监督和审查。 1、对行政立法的一般限制
行政立法的主体 1、国务院 A、制定行政法规 B、依照最高权力机关授权，制定某些具有法律效力的暂行规定和条例。 《宪法》第八十九条：“国务院行使下列职权：(一)根据宪法和法律，规 定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令 1984年9月，全国人大常委会通过了《关于授权国务院改革工商税制和发 布试行有关税收条例（草案）的决定》 2、国务院各部委、直属机构 立法法第71条第1款：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和 具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、 命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”
行政立法抽象行政行为
• 5．行政立法具有很强的适应性和针对性
• 6．行政立法具有多样性和灵活性
• 中华人民共和国人力资源和社会保障部令
•
第 17 号
•
《企业劳动争议协商调解规定》已经人力资源和社会保障部第76
次部务会审议通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。
•
部 长 尹蔚民
•
二〇一一年十一月三十日
• 企业劳动争议协商调解规定
• 第一章 总 则
•
第一条 为规范企业劳动争议协商、调解行为，促进劳动关系和
第七十三条：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可 以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项； （二）属于本行政区域的具体行政管理事项。
（二）、性质
行政性质和立法性质的有机结合 1、行政行为性质的体现： （1）行政立法的主体是行政机关 （2）行政立法的内容主要是行政管理事项 （3）行政立法的目的是履行行政职能 2、行政立法性质的体现： （1）行政立法是行政机关以国家名义制定法律规 范的行为 （2）行政立法所制定的规范具有国家强制力 （3）行政立法是严格按照法定程序进行的
最新部门规章举例：
• 中华人民共和国交通运输部令
• 2011 年 第 13 号
•
《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》已于2011年12月8日经第
12次部务会议通过，现予公布，自2012年4月1日起施行。
抽象行政行为
抽象行政行为一、抽象行政行为的观点及特色抽象行政行为并不是一个法律术语，而是理论研究上的一个观点。
对抽象行政行为在学术界的不一样的表述，有的人以为所谓抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象拟订和以及拥有广泛拘束力的规范性文件。
○1有的人以为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人一方面作出的拥有广泛拘束力的行政行为，即拟订行政规则的行为。
○2有的人以为抽象行政行为是行政机关拟订法例、规章和其余拥有广泛拘束力的规范性文件。
○3作者以为所谓抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在履行行政过程中拟订和公布广泛性文件的行为，包含拟订法例、规章和公布决定、命令。
与详细行政行为对比，抽象行政行为拥有以下特色：（1）对象的普遍性。
抽象行政行为以广泛的、不特定的人或事为行政对象，合用于所有切合条件的某一类人或事。
（2）效劳的广泛性和连续性。
抽象行政行为拥有广泛性的效劳，对某一类人或事拥有拘束力。
并且，抽象行政行为拥有连续性。
其表现为拟订各样行政规则，而这类规则一般不溯及既往，但对于今后的同类事件拥有频频性。
（3）准立法性。
抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它拥有广泛性、规范性和强迫性的法律特色，并经过草拟、征采建议、审察、审议、经过、签订、公布等一系列程序，近似于立法。
我国行政诉讼法将抽象行政行为清除在人民法院行政案件的受理以外，但跟着法治社会的连续发展，不将抽象行政行为归入司法审察的范围的缺点愈来愈突出，抽象行政行为比详细行政行为对社会的危害性更深、更广，更为严重的是它根绝了行政相对人的司法救援门路，这极简单造成社会的不稳固，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问题进行商讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为归入司法审察中，以保证行政相对人的权益获取保障。
二、抽象行政行为的可诉性依照作者以为将抽象行政行为归入行政诉讼司法审察范围应从抽象行政行为可诉性的理论基础、现实必需性与司法审察的可行性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进前进一步的商讨。
行政法学课件第五章
一、其他规范性文件的概念和特征
（一）其他规范性文件的概念
其他规范性文件是指各级各类国家行政机关， 为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行 政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令 及行政措施等。
6．作为经济特区的市人民政府； 7．经国务院批准的较大的市的人民政府。 （二）行政立法权限的划分 1．国务院的立法权限； 2．国务院各部门的行政立法权限； 3．有关地方人民政府的行政立法权限。
四、行政立法的原则
（一）依法立法原则
行政立法必须依法进行。“依法”中的法主要 指宪法和法律，但也包括行政法规、地方性法规、 自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：
（二）行政立法的特点 1．行政立法的行政性质 2．行政立法的立法性质
二、行政立法的分类
（一）一般授权立法和特别授权立法 （二）中央行政立法和地方行政立法 （三）执行性立法、补充性立法和试验性立法
三、行政立法的主体及其权限
（一）行政立法的主体 1．国务院； 2．国务院各部、各委员会； 3．国务院直属机构； 4．省、自治区、直辖市人民政府； 5．省、自治区人民政府所在地的市人民政府；
6．违反民主立法原则的行政立法应当视为无 效。
（三）科学立法原则
行政机关进行每一项立法时，要正确处理好维 护行政权力与保障公民权益的关系；行政立法要在 社会协调与发展、稳定与繁荣、社会公平与社会效 率之间取得平衡。
五、行政立法程序
行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限 制定行政法规和行政规章，所应遵循的步骤、方式 和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修 改、废止行政法规和规章的活动程序。
第五章行政规范行为(抽象行政行为之一)
（15）纪要（原“会议纪要”改为“纪要”）
适用于记载会议主要情况和议定事项。
如，青海省黄南藏族自治州政府《金源铝业污染治理等问 题现场办公会议纪要》（黄政阅【2009】4号）
A.行政法规
B.国务院的决定
C.规章
D.一般规范性文件
请思考，该办法不属于选项A行政法规？
2.行政规章
含义：它是指特定行政机关依照特定法定程序制定并经行政首长签署、公 布的普遍性法律规则。
类型：行政规章主要包括部门规章、地方政府规章和军事规章三个种类。
制定主体：
部、委、行、署
情况。 需注意：通报一般不能作为处理的根据性，不具有行政规 定的性质。但有些通报还包括权利义务的内容。 例如，《广西壮族自治区人民政府关于柳州市壶东大桥特 大交通事故的通报》，在通报事故情况的同时，针对现实 的需要发出号召或提出规范性要求。
（10）报告 适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关 的询问。
有关规章制定程序的依据，查阅国务院的《规章 制定程序条例》的相关规定。
该知识点在司考中的题型，见下两个考题实例：
2014年司考卷二单选题真题
46.《计算机信息网络国际联网安全保护管 理办法》于1997年12月11日经国务院批准，由 公安部于1997年12月30日以公安部部令发布。 该办法属于哪一性质的规范？
前述这些规范性文件分别是什么性质的文件？制 定这些规范性文件的行为又分别是何种行为？
二、行政规范的类型
从行为规则及其效力等级划分，可以分为四种类 型：
《抽象行政行为 》课件
1 遵循法律规定
抽象行政行为需符合 法律规定，不能逾越 法定权限。
2 严格执行
行政机关应严格按照 抽象行政行为的规定 进行执行。
3 责任追究
对违反抽象行政行为 规定的行为要进行相 应的追责。
抽象行政行为的怎样确定法定事实
行政机关在作出抽象行政行为之前，需要明确并确定相关的法定事实，可以通过公告、征集意见 和调查取证等方式来收集和确定。
抽象行政行为的申诉与复议
1
复议
2
对申诉决定不服可以申请行政复议。
3
申诉
对抽象行政行为不服可以提出申诉起诉讼。
其他行政行为
在特定情况下，其他行政行为也可以具有抽象行政行为的要素。
抽象行政行为的文本分析
文本构成
抽象行政行为文本通常包含规章、规程等形 式。
文本解释
理解和解释抽象行政行为文本的规定和精神。
抽象行政行为的表述要点
抽象行政行为应清晰、明确地表述行政准则、规则和要求，避免歧义和模糊性。
抽象行政行为的规范性
抽象行政行为的例外情形
个别适用
在特定情况下个别适用具体行政措施。
法律规定
根据法律规定针对特定情况进行行政决策。
政府公信力与抽象行政行为
抽象行政行为的公正、透明和依法行政，对政府公信力的建设和维护起到重要作用。
抽象行政行为的适用范围
行政法规制定
行政法规是抽象行政行为的主要适用范围。
行政文书制定
行政文书中规定的规则与准则也属于抽象行政行为范畴。
《抽象行政行为 》PPT课 件
抽象行政行为是指以一般性规则或准则为依据，而不针对特定个案进行行政 决策的行为。
什么是抽象行政行为？
抽象行政行为是在行政法律规范的指导下，根据一般情况或普遍原则，对一类或某一范围的对象 发生效力的行政行为。
国家司法考试行政法复习指导——抽象行政行为
【抽象⾏政⾏为】 是指国家⾏政机关制定法规、规章和有普遍约束⼒的决定、命令等⾏政规则的⾏为。
特点：是国家⾏政机关实施的⾏为；是⼀种制定规则的⾏为。
分为： 1、执⾏性抽象⾏政⾏为，是指为执⾏法律或者上位规则制定具体实施细则的⾏政⾏为。
不创设新的权利义务。
2、补充性抽象⾏政⾏为，是指根据法律或者上位法规定的基本原则和基本制度对原法律或者上位规则需要补充完善的事项作出规定的抽象⾏政⾏为，特征是在基本原则和基本制度约束下创设⼀部分补充性的权利义务。
3、⾃主性的抽象⾏政⾏为，是指⾏政机关直接对法律或者上位规则尚未规定的事项，在根据宪法和组织法规定的管理权限内，根据⾏政管理的需要⾃主创设权利义务的抽象⾏政⾏为。
抽象⾏政⾏为的合法性，取决于与法律的⼀致性。
【⾏政规则的适⽤】 1、效⼒等级是处理⾏政规则相互关系的基础。
宪法具有的法律效⼒，法律的效⼒⾼于⾏政法规和规章。
⾏政法规效⼒⾼于地⽅性法规和规章；地⽅性法规的效⼒⾼于本级和下级地⽅政府规章；省、⾃治区、直辖市规章的效⼒⾼于本⾏政区域内较⼤的市的⼈民政府制定的规章。
部门规章之间、部门规章与地⽅政府规章之间具有同等效⼒在各⾃的权限范围内施⾏。
2、规则冲突。
同⼀机关制定的，特别规定与⼀般规定不⼀致的，适⽤特别规定，新规定与旧的规定不⼀致的适⽤新的规定。
⾏政法规之间对同意事项的新的⼀般规定与旧的特别规定不⼀致的不能确定如何适⽤的由国务院裁决。
地⽅性法规与部门规章对同⼀事项的规定不⼀致时，由国务院提出意见，国务院认为应当适⽤地⽅性法规的，应当决定在该地⽅适⽤地⽅性法规的规定；认为应当适⽤部门规章的，应当报请全国⼈⼤常委会裁决。
部门规章之间，部门规章与地⽅政府规章之间对同⼀事项的规定不⼀致时，由国务院裁决。
【国务院⾏政法规】“条例”， “规定”、“办法”、“暂⾏条例”或者“暂⾏规定” ⼀、⾏政法规规定的事项： 1、执⾏具体法律规定的事项； 2、执⾏宪法规定职权事项；必须属于⾏政管理事项；必须尊重全国⼈⼤及其常委会的专属⽴法权，不得将属于全国⼈⼤及其常委会的专属⽴法事项纳⼊⾃⼰的规定事项。
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⑶在效力的持续性上有所不同。行政 立法所立之法的时间效力较长，具有 持续性，且能多次适用，在未被依法 撤消或废止之前，仍然有效须予执行； 而具体行政行为的效力通常是一次性 的。
⑷程序的严格程度不同。行政立法程 序一般较具体行政行为要更为正式、 严格，具体行政行为程序相对要简单、 灵活。
⑺立法效果不同：权力机关立法的稳 定性比行政立法的稳定性强，其时间 效力一般长于行政立法的时间效力， 但行政立法比权力机关立法的灵敏度 高，适应性强。
二、行政立法的分类
1.一般授权立法和特别授权立法
行政立法依其立法权力的来源不同，可以分 为一般授权立法和特别授权立法。所谓一般 授杈立法，是指国家行政机关直接依照宪法 和有关组织法规定的职权制定行政法规和行 政规章的活动。所谓特别授权立法，是指依 据特定法律、法规授权或者依据国家权力机 关或上级国家行政机关通过专门决议的委托， 制定规范性法律文件行为。
⑷所立之法的效力等级不同：权力机关所立 之法的效力高于其执行机关所立之法的效力。
⑸立法的程序不同：权利机关立法程序要正 式、严格得多。行政立法程序相对比较简单、 灵活。
⑹立法的形式不同：权力机关立法文 件通常以“法典”或“法”的形式颁 布，而行政机关立法则以“条例”、 “规定”、“办法”的形式颁布。
政机关讨论决定；
（2）行政立法经行政首长签署； （3）行政立法公开发布。
其他抽象行政行为的成立要件：
（1）不完全以相应行政机关正式会议讨论 决定为必要要件；
（2）行政首长签署（包括正副职行政首 长）；
（3）公开发布，包括在正式出版物上登载， 或者以布告、公告、通告等形式在一定的公 共场所或行政办公场所张贴，或者通过当地 广播、电视等播放。
特别授权立法通常有以下特点：
（1）特别授权立法是单向的。 （2）特别授权立法的授权方和承受方，都
必须是宪法和组织法赋予有关立法权的机关。
（3）特别授权立法的“立法权”基于法律、 法规授权或委托决议而取得。
（4）对特别授权立法的程序、内容、范围、 时间必须有所限制。
（5）特别授权立法不能同宪法、法律和全 国人民代表大会及其常委会规定的基本原则 相抵触。
第二节 行政立法行为
一、行政立法的概念与特点
（一）行政立法的概念 行政立法是指国家行政机关依照法律规定的
权隈和程序，制定行政法规和行政规章的活 动。
（二）行政立法的特点
我国的行政立法，是“行政”性质和“立法” 性质的有机结合。它既具有行政的性质，
是一种抽象行政行为，又具有立法的性质， 是一种准立法行为。
1、行政立法的“行政”性质主要表现在：
（1）行政立法的主体是国家行政机关；
（2）行政立法所调整的对象主要是行 政管理事务及与行政管理密切关联的 事务；
（3）行政立法的根本目的是实施和执 行权力机关制定的法律，实现行政管 理职能。
行政立法行为与具体行政行为的 区别：
⑴主体范围不同。行政立法是法律特 别规定的，并不是所有行政机关都能 进行行政立法，但具体行政行为能由 所有相应行政机关实施。
二、抽象行政行为的特征
（1）对象的普遍性。抽象行政行为以普遍 的、不特定的人或事为行为对象，即它针对 的是某一类人或事，而非特定的人或事。
（2）效力的普遍性和持续性。首先，抽象 行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或 事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后 及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而 且适用于以后将要发生的同类行为或事件。
2、行政立法的“立法”性质主 要表现在：
（1）行政立法是有权行政机关代 表国家，以国家名义创制法律规范 的活动；
（2）行政立法所制定的行为规则 属于法的范畴，具有法的基本特征；
（3）行政立法必须遵循相应的立 法程序。
行政立法与权力机关立法的区别：
⑴立法主体不同：权力机关立法的主 体是人民代表大会及其常委会，行政 立法的主体则是有权行政机关。
（3）准立法性。抽象行政行为在性质 上属于行政行为，但它具有普遍性、 规范性和强制性的法律特征，并须经 过起草、征求意见、审查、审议、通 过、签署、发布等一系列程序。
（4）不可诉性。抽象行政分类
1）以抽象行政行为的制定依据、内容和目 的为标准，可以将抽象行政行为分为制定执 行性、补充性、试验性行为规则。
2.中央行政立法和地方行政立法
行政立法依据行使行政立法权的主体不同，
可分为中央行政立法和地方行政立法。
中央行政立法：国务院制定行政法规和国务 院各部门制定部门规章的活动称为中央行政 立法。
地方行政立法是指一定层级以上的地方人民 政府制定行政规章的活动。在我国，目前有 权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、 直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民 政府所在地的市和国务院批准的较大的市的 人民政府。
⑵立法权的来源不同：权力机关立法 权直接来源于人民的授权，是宪法规 定权力机关享有的立法权，而行政立 法权则有一部分来源于宪法规定，另 一部分来自于权力机关或上级行政机 关的授权。
⑶立法的内容不同：权力机关立法所涉及的 内容通常是有关国家政治、经济、文化生活 中的基本制度和重大问题，而行政立法内容 通常是有关国家政治、经济、文化事务中的 具体管理问题。
2）以抽象行政行为的权力来源为标准，可 以将抽象行政行为分为依授权制定行为规则 的行为和依职权制定行为规则的行为。
3）最常见的分类以抽象行政行为的规范程 度与效力等级为标准所作的划分。即行政机 关的行政立法行为和行政机关除行政立法行 为以外的其他抽象行政行为。
四、抽象行政行为有效成立的条 件
行政立法有效成立的要件： （1）行政立法经享有相应行政立法权的行
第一节 抽象行政行为概述
一、抽象行政行为的概念
抽象行政行为可以从动态和静态两个方面进 行考察分析。从动态方面看，抽象行政行为 是指国家行政机关针对不特定的人和不特定 的事，制定具有普遍约束力的行为规则的行 为。从静态方面看，是指国家行政机关针对 不特定的人和不特定的事，制定的具有普遍 约束力的行为规则，包括行政法规、行政规 章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。