美国对华政策与中国联合国代表席位的恢复_袁小红

2007/3
美国对华政策与中国联合国代表席位的恢复
袁小红
摘　要:从1949年中国代表权产生开始,中国恢复联合国席位的历程前后经历了四个阶段,即“等待尘埃落定”阶段、“暂缓讨论”阶段、“重要问题”阶段及“双重代表权”阶段,在这个艰难的历程中主要的阻力来自于美国,随着中美关系的正常化,最终在1971年重新恢复了在联合国的一切权利。

关键词:联合国;中国代表权;美国对华政策中图分类号:K 26 文献标识码:A 文章编号:1001-490X (2007)3-215-03
作　者:湖南大学政治与公共管理学院副教授,北京大学博士;湖南,长沙,410082
从1949年建国到1971年,中华人民共和国为恢复在联合国的合法席位,进行了长期不懈的努力。

随着中华人民共和国作为中国唯一的合法代表进入联合国,台湾的“中华民国”丧失了其在联合国的位置。

时过境迁,当年被联合国驱逐出联合国的台湾当局,在民进党的统治下又妄图重新进入联合国,在国际上制造“两个中国”或“一中一台”。

这不仅违反全体中国人民的意愿,而且也是对当年联合国的决议的公然对抗。

本文拟对中国恢复在联合国的席位的始末进行探讨,希望通过对历史的重温,帮助人们更清楚地看到民进党的这种企图是注定要失败的。

一　中国代表权问题的产生
1945年6月26日,世界50个国家的参加旧金山联合国宪章制订会议的153名代表,怀着对永久和平的期盼,代表各自国家和人民庄严签署了《联合国宪章》,建立了联合国。

中国以创始国的身份参加了联合国,并成为联合国安理会的常任理事国。

1949年10月1日,中华人民共和国成立。

中国国内政治形势发生巨变。

美国支持的国民党政权在短短几年里就丧失了其在中国的统治地位,同时也就丧失了在联合国代表中国的法理基础和事实根据,理应由新中国来取代原国民党政府在联合国的代表席位,联合国里的中国代表权问题因而产生。

1949年11月15日,外交部长周恩来代表中华人民共和国政府致电第四届联合国大会主席罗慕洛和联合国秘书长赖伊,表示中华人民共和国“否认目前正出席本届联合国大会的所谓‘中国国民政府’派遣的蒋廷黻所领导的代表团的合法地位,认为他们已经不能代表中国,并无权代表中国人民在联合国组织中发言”,正式要求联合国“根据联合国宪章的原则与精神,立即取消‘中国国民政府代表团’继续代表中国人民参
加联合国的一切权利,以符合中国人民的愿望”①。

联合国于1949年11月18号收到这一电报,但将其视为非联合国成员国政府的电报而没有分发给各成员国。

也就是
说这一问题被暂时搁置了。

②
1950年1月联合国召开安理会
会议,1月8日,周恩来外长再次致电联大主席罗慕洛和秘书长赖伊,声明中华人民共和国认为“中国国民党反动残余集团的代表留在联合国安全理事会是非法的,并主张将其从安全理事会开除出去”③。

这一次联合国秘书长收到电文后,将其抄送了安理会全体理事国。

1月19日,周恩来外长又照会联大主席罗慕洛和秘书长赖伊,通知他们新中国已经任命张闻天为中华人民共和国出席会议和参加联合国工作、包括安全理事会的会议及其工作的代表团的首席代表。

同年9月17日,周恩来外长致电联合国秘书长赖伊,再次要求第五届联大立即驱逐国民党残余集团的非法代表,并“请立即办理一切必要手续,使中华人民共和国代表团得以出席此次联合国大会。

联合国第五届大会如无中华人民共和国代表参加,或竟容留中国国民党反动残余集团非法‘代表’在内,则其所作的一切与中国有关的决议,均将是非法的,因此也将是无效的”④。

从这一系列外交举措可以看出,新中国尽管刚刚建国,千头万绪,百废待举,但并没有忽略中国在联合国的代表权问题,而是一开始就给予了相当的重视,对进入联合国的态度是十分积极的。

二　恢复联合国合法席位的艰难过程
从向联合国提出第一个电报之时,新中国开始了历时二十二年的重返联合国的征程。

在这个征程中的主要障碍来自于美国。

围绕联合国中国代表权问题,美国政府的政策主要经历了以下四个不同阶段:
(一)等待“尘埃落定”阶段(1949年10月到1950年6月)
针对中国在联合国的代表权问题的出现,美国于1949年12月底制定了一个方案:如果联合国安理会讨论中国席位问题,只要美国还承认蒋政权,就应投票反对以新中国取代国民党政权所占据的席位,但是这个问题应作为程序问题,因此将不使用否决权,也反对国民党政府代表使用否决权。

这一政策和美国政府当时对中国事态的总的态度是一致的。

这一时期的美国对华政策的主要特点是等待观望,一切等待“尘埃落定”。

美国一方面出于颜面考虑,表示反对驱逐国民党代表;另一方面它的这种反对是消极的,甚至准备接受国民党被驱逐出联合国的可能性。

毕竟那时甚至连国民党政权的完全垮台都已在美国的预期之中。

代表国民党任驻美大使的顾维钧就认为:“美国之所以要坚持认为这是程序问题,
DOI 牶牨牥牣牨牰牥牭牴牤j 牣cn ki 牣cn 牬牫牠牨牥牥牳牤c 牣牪牥牥牱牣牥牫牣牥牱牱
显然是为了想留有活动的余地,万一情况发生变化,美国在承认中共问题上需要改变政策的话,它便可以自由行动”。

⑤1950年1月8日,新中国第二次要求联合国驱逐国民党政府代表,苏联代表团支持新中国的声明,以国民党政府代表的全权证书无效为由,在联合国安理会上提出关于将国民党政府开除出联合国安理会的S/1443决议案,并声明在国民党代表从安理会开除之前,将不参加安理会的工作。

对于苏联的提议,美国一方面表示将投票反对苏联的决议草案,另一方面又表示,美国政府认为这一问题是程序问题,美国的反对票不能被视作否决票,如果安理会多数投票赞成此决议,美国政府将加以接受。

1月13日,苏联的决议草案交付表决,在美国的影响下,投票结果3票赞成,6票反对,2票弃权⑥,决议草案未获通过。

虽然决议没有通过,但因此却引起了各国对这一问题的普遍关注。

同年的9月,当新中国再一次就这一问题向联合国大会提出要求时,已有四个国家就这一问题提出了五个议案,表决地点也从安理会转到了联合国大会。

提出决议草案的分别是苏联、印度、古巴和加拿大。

结果,苏联的两个决议草案被否决。

印度提出的相似的决议草案也遭否决。

古巴的议案获得了通过。

该议案提议,“如逢一个以上当局自称为有权在联合国中代表一会员国的政府,而此问题成为争论的题目时,该问题应按联合国宪章的宗旨和原则及每一案件所处之情况予以考虑”,“当任何此问题发生时,应由联合国大会考虑;如值大会休会,应由临时委员会考虑”,“对于这一问题大会或临时委员会所采取的态度,联合国各附属机构及各专门机构应予计及”。

这样就把中国代表权问题转到了没有否决权的联合国大会来决定。

大会还通过了加拿大提出的将中国代表权问题交给一个特别委员会进行专门研究并提出报告,在联合国大会就特别委员会提交的报告作出决议之前,国民党政府代表继续留在联合国议案。

但是,朝鲜战争的爆发,特别是中国人民志愿军的入朝参战,使本来充满希望的中国代表权问题变得复杂起来。

(二)“暂缓讨论”阶段(1950年朝鲜战争至1960年)
朝鲜战争爆发,美国的对华政策发生了重大变化,从等待“尘埃落定”转变为全力遏制和孤立中国的政策。

具体表现是在军事上的围堵,经济上封锁和外交上孤立。

与此相适应,在中国代表权问题上的政策,就是竭力维护国民党在联合国的席位,反对新中国恢复在联合国的席位。

采取的基本策略就是搁置中国代表权问题,将之排除在联合国大会的议题范围之外。

从1951年开始的十年里,美国以时机不宜为由,提出暂缓讨论中国代表权问题的议案,并充分利用其影响力促其通过。

这一策略实质上就是想将代表权问题无限期地拖延下去。

如果代表权问题连议事日程都上不了,当然就根本谈不上新中国取代国民党在联合国的席位的问题了。

以下是这十年中的投票结果:
建议不将中国代表权问题列入议事日程⑦
年份成员国数目列入不列入弃权缺席
1951年6011374未点名
1952年60742110
1953年60104424
1954年60114360
1955年60124260
1956年79244780
1957年82274861
1958年81#284490
1959年82294490
1960年983442220
#埃及和叙利亚合并。

从以上数据我们可以看出,美国利用其影响,基本上达到
了目的。

但是,随着联合国成员国的不断增加,其中主要是一
些亚非拉第三世界国家加入联合国,支持新中国取代国民党
政权在联合国的席位的越来越多,美国实行其策略的难度越
来越大。

到1960年,美国的“暂缓讨论”议案已经变得岌岌可
危了。

设想投弃权票的22个国家如果多数转而投票支持讨
论中国代表权问题的话,美国的议案就已然被推翻。

事实上
美国对此前景也是不寒而栗。

国务卿腊斯克也不得不承认
“这种暂缓讨论的方案得到的支持已经所剩不多了……目前
看来,这肯定是一个依靠起来将是危险的方案”⑧。

美国政府
于是被迫改变手法。

(三)“重要问题”阶段(1961-1971)
1960年的投票结果使美国预感到在1961召开的16届联
大上再提“暂缓讨论”议案有可能在来年的联大中遭到否决,
而使美国在国际社会丢脸。

1961年初,英国也通知美国,它将
在本年度的联大表决中投票赞成讨论中国代表权问题。

《纽
约时报》也在社论中指出,如果美国在本届联大中仍继续反对
讨论中国在联合国的席位问题,它将处于“困难的”、“站不住
脚的立场”⑨。

为避免这一难堪局面的发生,新上台的肯尼迪
政府采取主动,决定改变策略。

将之前所谓“时机不宜、暂缓
讨论”的手法,改为同意将中国代表权问题提上联合国大会议
事日程,同时提出改变中国在联合国的代表权的问题是一个
“重要问题”,需要联大的三分之二的多数通过才能有效。

这
样,联合国关于中国代表权的问题的讨论程序就被分成了两
个步骤:第一,就美国提出的关于改变中国在联合国的代表权
是一个“重要问题”的议案进行投票。

这一议案本身是程序性
的,只须简单多数通过即可;第二,就是否应该改变中国在联
合国的代表权,也即就接受中华人民共和国进入和驱逐国民
党出联合国这一“重要问题”进行表决,这一议案是实质性的
重要问题,须2/3的多数通过。

显然,美国采取这一“新策略”的目的,“是把这个问题挂
起来,或者推迟一年,或者交给一个小组委员会去研究,结果
仍是拖延”⑩。

这一策略既是美国在国际压力下的被迫让步,
又是它继续顽固地阻挠、拖延中华人民共和国进入联合国的
企图的变本加厉。

正如基辛格在回忆录中所承认的,美国之
所以改变手法,是因为“非洲和亚洲几十个新国家加入联合
国,赞成北京的国家一年比一年多了”,美国不得不“退而从程
序上保卫台湾的地位”,这样,美国只须通过其影响和压力,在
初次表决中凑足简单多数,那么“在二次表决中就能以三分之
一加一票阻止北京进入联合国”○1。

依靠这一策略,美国政府
又在中国代表权问题上苦撑了十年。

以下是1961-1970年间,在确认中国在联合国的代表权
216
问题为“重要问题”后,联大关于“接受中华人民共和国进入联合国并驱逐国民党政府出联合国”议案的表决结果。

○12
年份成员国数目赞成反对弃权缺席1961年1043648201 1962年1104256120 1963年1114157121 1964年没有讨论
1965年1174747203 1966年1214657171 1967年121455916
1968年125445823
1969年125485621
1970年125514925
从以上列表可以看出,美国利用其在联合国的影响力,基本上守住了其阵地。

(四)“双重代表权”阶段(1971)
但就在这时,中美双方基于战略上的共同利益,超越了两国之间的严重分歧,历史性的开始走近,使这一问题出现了戏剧性的转机。

与新的对华政策相适应,美国在联合国中国代表权问题上,开始发生变化。

“两个中国”的方案终于浮出水面。

1971年8月2日,美国国务卿罗杰斯宣称“美国将在今秋的联合国大会中,支持要求中华人民共和国入会的行动。

同时,美国将反对任何排除中华民国,剥夺它在联合国代表权的行动”○13。

这一政策既完全无视台海两岸都认为只有“一个中国”的立场,又存在难以克服的内在逻辑矛盾。

时任美国驻联合国大使的乔治布什也承认美国的政策的自相矛盾:“我们一面软化我们对毛泽东政权的政策,一面要求中立国家坚决反对北京”○14。

这种政策一方面使支持中华人民共和国的联合国成员国极大地增添了信心,另一方面又导致过去由于种种原因附和美国的集团趋于瓦解,纷纷想抢在美国前面向中华人民共和国示好。

这既反映了实力衰落下的美国自信的严重动摇,又是美国着眼于长远的战略利益,谋求中美关系改善所必须付出的代价。

1971年9月21日第26届联大在纽约召开。

关于中国代表权问题的提案共有三个:
(1)关于“重要问题”的提案(由美国、日本等22国提出);
(2)关于恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利,并立即把国民党政府的代表从联合国一切机构中驱逐出去的提案(由阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等23个国家提出);
(3)关于“双重代表权”的提案,即接纳中华人民共和国的代表入联合国,并建议享有安理会常任理事国的席位,但确认中华民国继续拥有代表权(由美国、日本等19国提出);
经过一个多月的辩论,联大于10月25日晚上9点45分进入最后表决。

根据事先确定的先后次序,首先就所谓“重要问题”提案进行表决,结果大会以59票反对、55票赞成、15票弃权否决了该项提案。

这是具有关键意义的一次表决。

“重要问题”提案的被否决,为接下来表决恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利,并立即把国民党政府的代表从联合国一切机构中驱逐出去的提案打下了坚实的基础。

接下来的阿尔巴尼亚提案只要获得简单多数即可获得通过。

因此当美国等国提出的“重要问题”提案被大会否决后,大厅里立即沸腾起来,挤得满满的会议大厅发出了长时间的掌声。

国民党看到大势已去,为了维护“尊严”,当即宣布退出联合国。

接着大会就关于恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利,并立即把国民党政府的代表从联合国一切机构中驱逐出去的提案进行表决。

结果是赞成票76、反对票35、弃权票17,大会以压倒性多数通过了该项提案,这就是著名的联合国2758号决议。

根据实际投票结果,即使中国进入联合国需要三分之二的多数票也已经够了,由此可见美国的阻挠有多么不得人心。

由于这一提案的通过,接下来的所谓“双重代表权”的提案被自动否决,成为一项废案。

经过22年的艰苦斗争,中华人民共和国终于恢复了在联合国的一切合法权利。

布什承认:“这是联合国历史上的转折点,反西方集团(包括共产党国家)在美国威信动摇时第一次击败了美国”○15。

美国的失败是事实,但与其说是被击败,倒不如说是由于在这一问题上美国长期的错误对华政策导致自己击败了自己,诚如基辛格所说,“(在中国代表全问题上)反正我们无论采取什么立场总归是要失败的”○16。

注:
①《中美关系资料汇编》第二辑(上),世界知识出版社,1960年,第4-6页。

②W illi a m W.Boyer;Ney l an Ak ra:The Unit ed S t a t es and t h e Ad-m i n istration ofC o mm unist Ch i n a in PoliticalS ci ence Quarterl y,Vo l um e 76,Iss ue3(S ep t e m ber,1961),p333.
③④《外交公报》第一卷第一期,《中美关系资料汇编》第二辑(上),世界知识出版社,1960年,第14、163-164页。

⑤《顾维钧回忆录》第七分册,中华书局出版,1988年,第636页。

⑥赞成者:苏联、印度、南斯拉夫;反对者:美国、国民党、法国、埃及、厄瓜多尔、古巴;弃权者:挪威、英国。

⑦Linco l n P.B l oo m fi e l d:C h i na,t h e Unit ed S t ates,and t h e Un it-ed Na ti ons,i n In t ennational O rgan iz ati on,Vo.l20,Issue4(Au t um n, 1966),p673.
⑧⑨转引自《美国阻挠恢复中国在联合国中的合法权利的旧阴谋和新花招》,《人民日报》1961年9月21日。

⑩《周恩来外交文选》,中央文献出版社,第313页。

○1[美]基辛格:《白宫岁月———基辛格回忆录》第三册,世界知识出版社,1980年,第51页。

○12根据L i ncol n P.B l oo m fi e l d:C h i na,t he Un it ed S t ates,and t h e Unit ed N ati ons,i n In t ennational O r gan izati on,V o.l20,Iss ue4(Au-t um n,1966),p673.及任欣:《中国进入联合国》一文的相关数据综合而成。

○13冬梅编:《中美关系资料选编》(1971年7月-1981年7月),时事出版社,1982,第82-84页。

○14[美]乔治布什:《乔治布什自传———注视未来》,湖北人民出版社,1988,第103页。

○15[美]乔治布什:《乔治布什自传———注视未来》,湖北人民出版社,1988,第101页。

○16[美]基辛格:《白宫岁月———基辛格回忆录》第三册,世界知识出版社,1980年,第55页。

(责任编辑:唐昌福)。