基于生活圈的城乡公共服务设施配置研究_以仙桃为例_朱查松

基于生活圈的城乡公共服务设施配置研究*

—以仙桃为例

朱查松 王德 马力

摘 要：随着《城乡规划法》的实施，各地纷纷展开城乡总体规划编制的试点工作。贯彻城乡统筹发展理念、配置城乡相对公平的公共服务设施是其中重要的一项内容。面对传统规划编制以等级序列来配置公共服务设施的缺陷，本文提出借鉴日本“生活圈”配置公共服务设施的经验，以居民出行距离、需求频率和服务半径对公共服务设施进行不同层次和类型的划分，构建不同层次的生活圈进行公共服务设施配套，并以仙桃城乡总体规划为例阐述生活圈配套城乡公共服务设施的应用。

关键词：生活圈；城乡统筹；公共服务设施；仙桃

1 引言

进入21世纪以来，城乡发展差距引起了政府和学术界的广泛关注。城乡差距的一个重要方面是城乡公共服务之间的差距，乡村的公共服务（医疗卫生服务、老年福利服务设施、文化服务设施、教育设施），无论数量还是质量均远远低于城市公共服务[1]。为此，党的十七大提出“统筹城乡发展，加强农村基础设施建设。围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，促进社会公平正义。”，试图缩小城乡公共服务的差距。自《城乡规划法》实施之后，已有不少城市展开城乡总体规划的编制工作，并进行城乡基础设施配置的研究。规划是龙头，如何落实统筹城乡发展理念，在规划编制和管理上实现城乡公共服务设施的相对公平成为城乡总体规划的重要工作内容。

长期以来，学术界对公共服务设施的配置也进行了广泛的研究。这些研究，既有分析当前城乡公共服务设施配置现状，如叶齐茂对京郊百村基础设施和公共服务设施现状的调查[2]、李王鸣和杨泽霖对浙江基础性公共服务设施空间分布特征的研究[3]；也有对公共服务设施配置的理论思考，如周志清对城郊结合区域公共服务设施配置的思考[4]、张大伟和陈伟东对城市规划社区公共服务设施规划标准的研究[5]；同时还有公共服务设施配置实践的介

*国家科技支撑计划课题“城乡人口流动变化监测技术研究”(批准号2006BAJ11B02)赞助成果

绍，如赵广君和吴光伟对上海新江湾城规划公共服务设施规划的介绍[6]。但总体说来，这些研究存在如下不足：（1）忽略城乡是统一的系统，从城市或乡村单个角度研究；（2）更多关注城市，对乡村的关注较少；（3）偏重公共服务设施现状或空间特征的研究，较少关注城乡公共服务设施的配置方法。本文在总结传统城乡公共服务设施配置方法缺陷的基础上，提出以城乡居民的实际公共服务需求为依据，以“生活圈”配置城乡公共服务设施，以期为城乡公共服务设施规划和配套实践提供有益的参考。

2 传统城乡公共服务设施配置方法及其缺陷

配置公共服务设施是城乡规划的重要内容之一。传统公共服务设施配置的重点是城市，配置方法则是依据规模和等级配置相应的公共服务设施。一般而言，城市公共服务设施可以分为“市级－居住区－居住小区”三种级别。如上海市的《城市居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08-55-2002）就规定依据级别配置相应的公共服务设施，其中居住区级公共服务设施包括行政管理、文化、体育、教育、医疗、商业、金融、社区服务、绿地、市政和其他等11类。乡村公共服务设施也是按照“镇区—中心村—自然村”的等级序列进行配置。总体而言，传统依据等级序列的公共服务设施配置方法，固然清晰明了，满足了规划快速编制的要求，却存在以下缺陷：

（1）公共服务设施配置的城乡割裂。传统配置方法忽视了城乡是统一的系统，而将城市和乡村看作两个独立的系统，分开配置不同标准的公共服务设施，固然考虑了城市和乡村的各自特征和经济门槛，但乡村和城市配置标准相差过大，决定了城乡公共服务水平的差距，与统筹城乡发展的原则相背。

（2）传统配置方法以等级为依据，而不是以居民实际需求为依据。以等级为依据的配置方法认为到了一定级别就应配置相应的公共服务设施，而完全忽略了居民的需求内容和需求数量，同时也忽略了不同设施的服务范围、服务容量的差异。

（3）传统配置方法忽略了居民需求的差异性。传统的配置方法将城市居民、乡村居民各自当作无差别的整体。但实际上，无论是城市居民或者乡村居民，内部属性的差异导致了居民公共服务需求的分异性，如老人群体与中年人对公共服务设施的需求种类和需求数量相差较大。

3 基于生活圈的城乡公共服务设施配置

随着《城乡规划法》的实施，传统公共服务设施配置方法的弊端越来越显现，客观上要求改进城乡公共服务设施的配置方法，即变以等级为配置依据为以居民（包括城市居民和乡村居民）的客观需求为配置依据。借鉴日本生活圈的经验，对居民公共服务需求进行不同层

次的划分，构建不同层次的生活圈，配套城乡公共服务设施，可以为统筹城乡发展提供基础性支撑。

3.1 居民公共服务需求层次的划分

居民对公共服务的需求是分异的。如小孩老人与青年、中年由于闲暇时间和出行距离的不同而具有不同的公共服务需求。因此，按照属性的不同，对公共服务需求进行分类，然后进行相应的配套，是确保公共服务设施符合需求的有效办法。

3.1.1 依据居民出行距离划分公共服务需求

研究表明，在各年龄阶层间，存在着共同的圈域和不同的圈域。典型的案例就是不同的年龄阶层，由于生理状况、生活规律的不同，其出行距离呈现出明显的空间圈层：幼儿与老人的徒步界限、小学生徒步界限、中学生徒步界限、机动车出行。与此对应，居民的公共服务需求也可以划分为四个空间圈层。

（1）幼儿与老人的徒步界限圈层（徒步15－30分钟）：总体说来，幼儿与老人的日常出行距离在各个年龄阶层中是最小的，约为老人徒步15－30分钟，其空间距离不超过1千米。研究表明，70％－80％的老人行动都是集中在这个圈层中。因此，这个圈层应集中布置居民生活所需的基本公共服务设施，以满足居民的基本生活服务需求，如幼儿园、儿童游乐场、老年活动室等。

（2）小学生徒步界限圈层（步行徒步1个小时）：在各个年龄阶层中，除幼儿与老人阶层之外，小学生空间出行距离是较小的，极限为小学生徒步1小时，约为4千米。在这个圈层范围内，应布置服务半径相符的公共服务设施，以满足小学生阶层的公共服务需求，如小学、卫生室、图书室、室外活动场地等。

（3）中学生徒步界限圈层（中学生步行1.5个小时或自行车30分钟）：中学生的出行距离是各个年龄阶层中第三个空间界限较为明显的圈层，其空间界限为6－8千米。这个圈层是步行所能达到的最大空间界限，在此圈层内应布置居民需求层次较高的公共服务设施，如中学、图书馆、卫生院和体育运动设施。

（4）机动车出行圈层（机动车行驶30分钟左右）：居民的一般公共服务需求在以上三个层次内都可以解决，但某些需求频度较小、但层次较高的公共服务无法在以上三个圈层得到满足，需要在这个圈层内得到满足。此圈层空间界限为机动车行驶30分钟，空间距离为15－30km。

3.1.2 依据需求频率和服务半径划分公共服务需求

不同类型的公共服务设施，居民的需求程度是不同。如老年人经常使用老年活动室，而卫生所则只有在需要医疗或健康咨询时才会光顾。同时，不同公共服务设施的服务半径也不尽相同。因此，可以按照居民的使用频率和公共服务设施的服务半径将公共服务设施分为四