论抽象行政行为的救济-百度版

论抽象行政行为的救济

（湖北省高等教育自学考试毕业论文）

作者：李仁喜

抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为，它是行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中作出的具有法律意义的行为的一种，相对于行政主体作出的具体行政行为而言。其制定的行为规则包括行政法规、行政规章和其它具有普遍约束力的决定、命令等，具有对象普遍性、效力的普遍性和持续性、准立法性及不可诉性等特点。“行政救济是指有关国家机关依法审查行政行为是否合法、合理，并对违法或不当行政行为予以消灭或变更的一种法律补救机制（《行政法学》，叶必丰著，222页，武汉大学出版社1996年12月出版）。”对抽象行政行为的救济是行政救济的一种，也即有关国家机关依法对行政主体制定的行政法规、行政规章及其它具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为进行合法性、合理性审查，并对违法或不当抽象行政行为予以撤销或变更的一种具有法律意义的行为。为什么要对抽象行政行为实施救济？因抽象行政行为与人们社会生活关系非常密切，抽象行政行为产生于一定的历史环境条件下，制定过程受制因素较多，难免有一定的局限性，而社会不断发展变化，在其应用于具体行政行为过程中，会产生一些社会问题，对社会经济发展起到一定的负面影响，当其难以达到

合法、合理的标准时，就必须对其实施行政救济，使其能在社会经济发展中起到很好的规范和促进作用。

一、对抽象行政行为实施救济的必要性

（一）依法治国的需要。依法治国也就是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行(中国共产党第十五次全国代表大会报告)。”党的“十五”大报告上明确将依法治国作为中国共产党领导人民治理国家的基本方略，并强调依法治国是发展

市场经济的需要，社会文明进步的重要标志和国家长治久安的重要保证。要实现这一目标，依法行政是极其重要的一环，其在依法治国基本方略中具有举足轻重的地位。一是行政法调整的社会关系的重要性。我国地域辽阔，人口众多，具有庞大的行政机构，每年各级行政机关产生数以万计的行政法规、行政规章和具有普遍约束力的规范性文件，并依据此产生大量的具体行政行为，行政法调整着最广泛的社会群体，与人民生活联系非常紧密，行政法律关系是最广泛的法律关系之一。二是行政法在我国法律体系中的地位。行政法在我国法律体系中是仅次于宪法的部门法，调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权利的重要组成部分；是我国宪法的重要实施法，是实施有关现代国家机构之间关系的宪法规范的主要法律，具有保障和监督对社会具有广泛影响的行政管理的作用，是实施宪法确定的各项国家政策的主要法律，其它法律无与伦比，正因在如此，有不少学者称行政法为“小宪法”，西

方学者霍兰德甚至把宪法典叫作“静态的宪法”，把行政法称为“动态的宪法”（《行政法学》37页，罗豪才主编，北京大学出版社1996年12月出版）。随着我国法律体系的不断健全，市场经济不断发展，行政法对其它部门法的影响越来越大，在管理国家事务方面发挥着愈来愈大的作用。加快我国依法治国的步伐，就必须纠正行政主体在制定行政法规、规章及其它规范性文件中的“瑕疵”，调适行政主体的抽象行政行为，使之不断适应社会经济发展。

（二）公共利益调整的需要。社会利益是社会关系运行的反映，利益关系是国家和法的基础，社会利益关系中最主要的是公共利益和个人利益，公共利益也就是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，我国的公共利益是全体劳动人民的个人利益的总和，是社会利益的主要方面，我国的行政法就是维护全体劳动人民的公共利益，全体劳动人民的公共利益决定了行政法的产生与发展。公共利益与个人利益在相互矛盾、相互依存中发展，公共利益始终处于主要地位，决定着其相互关系运动的发展方向。各个时期的社会公共利益与个人利益的相互作用不同，公共利益与个人利益表现的特点也不同，也决定了调整他们的行政法律法规和其它规范性文件的不同。当社会公共利益调整时，行政法律法规和其它规范性行政文件也需作出相应调整。建国以来，我国社会经济发展经历了几个大的阶段，在每一个阶段的社会公共利益有所不同，各个时期的行政法的发展特点、形式、内容和调整方式也有所区别。这充分说

明当社会公共利益调整时，就要打破法律法规和规范性文件效力的相对稳定性，进行清理和调整，使其不断适应公共利益调整的需要。

（三）抽象行政行为科学化、现代化发展的需要。随着社会、经济、科技的进步，人民的民主化觉悟日益提高，无论是行政立法，或是其它抽象行政行为的制定过程越来越民主化、科学化。经过这么多年的发展，我国对行政立法和制定其它规范性文件不断通过立法加以规范，已日趋迈上规范化道路。但由于我国是一个封建历史沉积较长的国家，长期处于封建集权统制之下，家长制作风较浓，民主意识和民主气氛不浓，“行政中心”思想还比较坚固，行政权失控或法外行政现象还屡有发生，以至于在行政立法和制定规范性文件过程产生一些不规范行为。具体表现如下：一是不严格按法定程序立法，该通过会议讨论决定的不讨论，该征求群众意见的不征求，该提前公示的不公示，该公开发布的不公开发布，该向群众宣传的不宣传等；二是制定部门规章、地方性法规及其它规范性文件与宪法精神、国家法律和行政法规相背；三是有的行政法规，部门与部门之间相互矛盾，缺乏合宪性和法制统一原则；四是部门、地方利益较重，在制定规章、地方性法规和一些规范性文件过程中，缺乏全面性和民主性，表现出较强的随意性，保护本部门、小地方利益，缺乏全局性，对行政相对方的利益考虑不全；五是一些规章和规范性文件不从实际出发，不是从我国的基本国情出发，不走群众路线和专门机关相结合之路，没有考虑到建设和改革的需要与可能，超出现阶段发展的实际；六是一些没有权限和没有被授权的行政机关超越自身权限进行行政立法、出台规范

性文件。等等，这些现象仍有发生，特别是在基层行政机关中表现较为突出，与抽象行政行为的发展趋势不相符，势必通过对一些不规范的抽象行政行为的救济来推动抽象行政行为的民主化、科学化发展。

（四）规范具体行政行为的需要。抽象行政行为是依法行政的基础，是具体行政行为的依据，由于抽象行政行为本身不规范、不完善，缺乏对行政主体自身的约束，从而，怂恿和产生了大量不规范的具体行政行为，不按规定的程序履行手续，钻行政法规的空子，家长制作风突出，等等。伤害行政相对方的权益，给国家和单位造成不应有的损失。诸如此类，可以通过对抽象行政行为的救济，来促进和规范具体行政行政行为。

（五）我国加入WTO和全球经济一体化的需要。随着技术与信息的发展，全球经济一体化势不可挡，特别是随着我国加入WTO步伐的加快，我国经济发展势必将融入全球经济发展之中。经济与世界接轨，调整经济发展的法则也要作出相应调整。建国以来，我国长期实行的是计划经济体制，在这一历史条件下产生的法规和管理经济的手段已难以适应市场经济和全球经济一体化的发展，必须对现有法律法规进行清理和调整，撤销与变更那些与经济社会发展不相适应的规则，特别是与WTO规则不相容的法律法规和文件，促进我国经济、社会快速发展。2000年以来，随着我国和世界贸易组织国家谈判进程的加快，有关立法部门已经开始进行对现有的法律法规的清理和调整工作。2000年12月27日，中国外经贸部部长石广生在全国外经贸工作会议上讲，中国将从六方面做好入世准备，第一个方面就是抓紧