责令改正和行政处罚的关系

责令改正和行政处罚的关系

关于“责令改正”是不是行政处罚的一种，是不是行政机关进行下一步行政处罚的必要过程，是不是必须制作《责令改正通知书》，是不是可以在《行政处罚决定书》中一并进行等问题，基层执法人员在具体实践中往往难以把握，因此，我们编发该篇文章，对此进行探讨，以供执法人员和读者参考。——编者按

关于责令改正是不是行政处罚的一种，可谓是仁者见仁，智者见智，笔者认为，对此不能一概而论，而应根据法律的具体规定具体分析。

所谓责令改正或者限期改正违法行为，是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，具有事后救济性。责令改正或者限期改正违法行为，既可以单独适用，亦可以和行政处罚合并适用。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这一规定实际上是为行政处罚机关设置了一种作为义务，即针对违法行为，不能仅实施行政处罚了事，而应当责令改正违法行为。

改正违法行为，包括如下内容：首先是停止违法行为，并积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证。其次是消除违法行为所造成的不良后果，以恢复违法行为实施之前的状态。第三是若违法行为造成了损害，则要依法承担民事责任，依法予以赔偿。有些违法行为可以在受到处罚后立即改正，因而，行政机关实施行政处罚时应当责令改正违法行为；而有些违法行为的改正则需要一定的时间，如拆除违法建筑物、治理已

被污染的环境、补种毁坏的树木等，故应责令其限期改正。

我国现行法律、法规有关行政处罚的规定，大多设有“责令改正或限期改正”的规定。有些法律、法规将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件，即规定首先要责令违法行为人改正或者限期改正违法行为，逾期不予改正的，才可给予行政处罚，如《药品管理法实施条例》第七十七条。《行政处罚法》第二十三条是基于我国有关具体法律、法规的规定进行的总结性规定。但该条规定并未将责令改正或者限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件，而是规定了行政处罚和责令改正或者限期改正违法行为并行的情形。也就是说，责令改正或者限期改正违法行为有三种适用形态：其一是单独适用，并不伴随行政处罚；其二是作为行政处罚实施的前置程序；其三是和行政处罚并行适用。

责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚既有区别又有联系。其区别主要有以下四点：一是概念和具体目的不同。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为，依法定程序所给予的法律制裁，以达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯的目的；而责令改正或者限期改正违法行为是行政主体实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，以制止和纠正违法行为，恢复原状，维持法定的秩序或者状态。二是性质及内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制或者剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除其不良后果，恢复原状。三是形式不同。行政处罚有警告、罚款、没收、责令停产停业、

暂扣或者吊销许可证及执照和拘留等。而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除、限期治理等形式。四是角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受处罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。

二者的联系主要表现在以下三个方面：首先，都是由行政相对人的违法行为引起的。其次，二者的根本目的均是维护行政管理秩序，保护公民和组织的合法权益，维护公共利益。第三，同步进行（限于《行政处罚法》第二十三条规定的情形）。在实施行政处罚时，往往同时责令违法行为人改正或者限期改正违法行为。只予以行政处罚，不足以恢复正常的行政管理秩序；仅责令改正或者限期改正，不足以惩戒违法者。只有二者同步进行，才能够最终达到行政目的。第四，责令改正或者限期改正违法行为是行政处罚的前置程序，若违法行为人不服从命令，则将引起行政处罚程序的启动。

根据前述分析，笔者认为，对于《行政处罚法》第二十三条规定的情形，应当在《行政处罚决定书》中一并做出“责令停止违法行为”、“责令改正”或者“限期改正”的命令，没有必要单独制作《责令改正通知书》。从该条规定来看，在《行政处罚决定书》中宜采取先“责令改正”，后“行政处罚”的形式。当然，也不排除单独制作《责令改正通知书》的做法，只是这样做不符合行政经济原则。

对于《药品管理法实施条例》第七十七条规定的情形，则须单独制作《责令改正通知书》。若违法行为人改正了违法行为，则行政机关应

当责令改正而不能实施处罚。在违法行为人不履行相关义务的情况下，方可启动行政处罚程序。并且在《行政处罚决定书》中明确处罚依据，并说明理由。简而言之，是否可以仅

责令改正而不进行处罚，要视法律、法规的具体规定属于前述哪种情形而定。