第五章社会问题政策议程和公共政策调查
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第五章：社会问题与政策 议程
1、社会问题
1.1社会问题的产生 乔恩 谢波德、哈文 沃斯《美国社会问题》对
社会问题的定义：一个社会的大部分成员和一部 分有影响的人物，认为某种社会状况不理想或不 可取，应该引起全社会的关注并设法加以改变。
注意几点：并非所有的不好的社会情况均为社会 问题；与权力因素密切相关，如种族问题；人们 的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在 社会问题的形成过程具有决定性影响，如贫困、 环境保护。
政策分析的价值在于从看似没有解决办 法之处找到解决问题的办法。
政策问题的确认是指对于政策问题的察 觉、界定和描述的过程。
政策问题的确认是从感性认识到理性认 识的过渡。
问题的有效确认比方案的精心设计更为 重要。
问题的确认是问题求解过程中最为关键 的一环。
有效地阐释问题就等于解决了一半的问 题。
基本内涵
1．客观的事实或问题情境:政策问题来源于一 些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和 问题情境。
2．问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大 多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉， 从各自的角度感觉到了问题的存在。
3．现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使 人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的 感觉,有必要采取行动改变这种状况。
举例：中国人口政策。
3、政策议程的建立
3、1公众议程与政府议程 政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的
关键一步。 公众议程（系统性议程）与政府议程（制度性
议程）是任何政治系统都存在的两个最基本的 形式。也是政策议程的两个不同阶段。 一般情况下，如果一个社会问题不能在公众议 程上占有一席之地，它就很难加入政府议程。
价值冲突；群体冲突；阶级冲突。
1.3社会问题的特征
政府的功能就是有效解决社会面临的诸多问题， 并针对社会问题进行决策。但并非所有社会问 题都属于政府的政策范围，其中只有一部分进 入政府议程。
社会问题的特征： 是一种客观条件；可以通过实证加以认识的情
况，只是社会问题存在的必要条件。如公共场 合吸烟、离婚等 是一种主观定义；需被人们认定危及其价值观， 或背离他们所信奉的社会规范。
《公共政策的病理》（英：霍 格伍德和彼德斯1985年发表的）
运用疾病的比喻对社会问题进行系统的 分析，提出要通过多种方式，从不同角 度认识和分析社会问题，从而确定有效 地治疗方案。
强调：区分健康与疾病；区分症状与疾 病；注意诊断中的难点；预防比治疗更 重要。
2、政策问题的确认
没有解决问题的办法就等于根本不存在 问题。即“没有办法可以无视难题”。
晚期疾病；需要实质性变革。 先天性疾病；某些组织结构自身固有的。
传染性疾病；如失业率提高会引发家庭 矛盾、自杀率提高等一系列问题。
不治之症；如公平与效率
医源性疾病；如计划生育政策，引发人 口老龄化。经济危机是市场经济的产物。
食源性疾病；如过低的生育率会产生严 重的社会问题，但适当放松计划生育政 策即可。
公众议程
公众议程是指每个社会问题已引起社会公众和 社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政 策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策 议程。
灯亮时的越线车辆。 某些“偏差”具有相对性（打孩子）.但并非所
有。（如杀人）
1.2.2结构性社会问题
是指由社会自身结构不合理导致的一些现象。 不是过失或偏差形成的，如人口爆炸。 由各种各样的不平等引发的。如贫困、种族矛
盾 由价值观变化引起的。环境保护、人口问题。 注意：社会冲突理论阐述的社会问题的成因：
问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明 确表述的过程。
在一般决策系统中，政策问题的确认与政策方 案的选择之间往往存在一定的距离。在我国， 察觉、界定和描述问题的人并不直接参与政策 的决策。
很多政策问题的确认是通过自上而下的报告系 统来完成。报告链中经常会出现沟通障碍和信 息失真。解决办法是尽量缩短报告链条。遇重 大问题时，越级报告是必要的。
受价值判断的影响；社会特有的价值观不认为 构成社会问题，或危及社会规范但就方法与措 施无法达成一致。
关系到大多数人的问题；需区分个人问题与社 会问题，政府关注的是引起公众普遍关注的问 题。
其形成具有阶段性特征；逐渐形成，如我国的 老龄化问题
大多带有系统性特征；如自行车被盗问题实际 涉及到城市治安、流动人口、户籍制度、房屋 出租等。
研究意义
及时发现社会问题； 正确诊断社会问题； 客观描述社会问题； 科学解释社会问题； 有效解决社会问题； 正确对待社会问题； ຫໍສະໝຸດ Baidu科学预测社会问题；
1 .4社会问题的比喻
急性病；如突发和危机事件，在军事和外交领 域经常发生。
慢性病；如贫困问题，政策措施很多，收效甚 微。
自愈性疾病；如某些产品的短缺或过剩，通过 市场自身的调节会自动实现平衡。
问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过 程。
首先、需要通过一定的方法对问题进行必要地 分类。
其次、需要对问题进行必要地诊断。 主要解决两个问题： 一是差距；二是原因 最后、把问题情境转化为实质问题 实质问题的提炼是从具体到抽象、从个别到一
般的过程。如流动儿童义务教育问题。
2.3问题描述
4．团体与组织活动:人们只有采取一定 的团体或组织行动才有可能影响有关公 共组织和政府。
5．政府和社会公共组织的必要政策行动： 由有关政府组织或社会公共组织依法采 取相应的政策行动来加以解决。
1.2社会问题的类型
1.2.1过失性社会问题 产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行
为。与社会主流生活格格不入。 易被识别。如刑事犯罪，青少年失足。 注意： 一些社会规范允许一定程度的行为偏差；如红
2.1问题察觉
问题察觉是某一社会现象被人们发现并扩散， 逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。
问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而 且取决于相关人员的主观条件，如政治立场、 思想意识、个人利益、价值观念等。
2009年元宵节央视电视文化中心火灾， 引申出：超高建筑的消防安全问题。
2.2问题界定
1、社会问题
1.1社会问题的产生 乔恩 谢波德、哈文 沃斯《美国社会问题》对
社会问题的定义：一个社会的大部分成员和一部 分有影响的人物，认为某种社会状况不理想或不 可取，应该引起全社会的关注并设法加以改变。
注意几点：并非所有的不好的社会情况均为社会 问题；与权力因素密切相关，如种族问题；人们 的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在 社会问题的形成过程具有决定性影响，如贫困、 环境保护。
政策分析的价值在于从看似没有解决办 法之处找到解决问题的办法。
政策问题的确认是指对于政策问题的察 觉、界定和描述的过程。
政策问题的确认是从感性认识到理性认 识的过渡。
问题的有效确认比方案的精心设计更为 重要。
问题的确认是问题求解过程中最为关键 的一环。
有效地阐释问题就等于解决了一半的问 题。
基本内涵
1．客观的事实或问题情境:政策问题来源于一 些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和 问题情境。
2．问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大 多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉， 从各自的角度感觉到了问题的存在。
3．现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使 人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的 感觉,有必要采取行动改变这种状况。
举例：中国人口政策。
3、政策议程的建立
3、1公众议程与政府议程 政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的
关键一步。 公众议程（系统性议程）与政府议程（制度性
议程）是任何政治系统都存在的两个最基本的 形式。也是政策议程的两个不同阶段。 一般情况下，如果一个社会问题不能在公众议 程上占有一席之地，它就很难加入政府议程。
价值冲突；群体冲突；阶级冲突。
1.3社会问题的特征
政府的功能就是有效解决社会面临的诸多问题， 并针对社会问题进行决策。但并非所有社会问 题都属于政府的政策范围，其中只有一部分进 入政府议程。
社会问题的特征： 是一种客观条件；可以通过实证加以认识的情
况，只是社会问题存在的必要条件。如公共场 合吸烟、离婚等 是一种主观定义；需被人们认定危及其价值观， 或背离他们所信奉的社会规范。
《公共政策的病理》（英：霍 格伍德和彼德斯1985年发表的）
运用疾病的比喻对社会问题进行系统的 分析，提出要通过多种方式，从不同角 度认识和分析社会问题，从而确定有效 地治疗方案。
强调：区分健康与疾病；区分症状与疾 病；注意诊断中的难点；预防比治疗更 重要。
2、政策问题的确认
没有解决问题的办法就等于根本不存在 问题。即“没有办法可以无视难题”。
晚期疾病；需要实质性变革。 先天性疾病；某些组织结构自身固有的。
传染性疾病；如失业率提高会引发家庭 矛盾、自杀率提高等一系列问题。
不治之症；如公平与效率
医源性疾病；如计划生育政策，引发人 口老龄化。经济危机是市场经济的产物。
食源性疾病；如过低的生育率会产生严 重的社会问题，但适当放松计划生育政 策即可。
公众议程
公众议程是指每个社会问题已引起社会公众和 社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政 策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策 议程。
灯亮时的越线车辆。 某些“偏差”具有相对性（打孩子）.但并非所
有。（如杀人）
1.2.2结构性社会问题
是指由社会自身结构不合理导致的一些现象。 不是过失或偏差形成的，如人口爆炸。 由各种各样的不平等引发的。如贫困、种族矛
盾 由价值观变化引起的。环境保护、人口问题。 注意：社会冲突理论阐述的社会问题的成因：
问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明 确表述的过程。
在一般决策系统中，政策问题的确认与政策方 案的选择之间往往存在一定的距离。在我国， 察觉、界定和描述问题的人并不直接参与政策 的决策。
很多政策问题的确认是通过自上而下的报告系 统来完成。报告链中经常会出现沟通障碍和信 息失真。解决办法是尽量缩短报告链条。遇重 大问题时，越级报告是必要的。
受价值判断的影响；社会特有的价值观不认为 构成社会问题，或危及社会规范但就方法与措 施无法达成一致。
关系到大多数人的问题；需区分个人问题与社 会问题，政府关注的是引起公众普遍关注的问 题。
其形成具有阶段性特征；逐渐形成，如我国的 老龄化问题
大多带有系统性特征；如自行车被盗问题实际 涉及到城市治安、流动人口、户籍制度、房屋 出租等。
研究意义
及时发现社会问题； 正确诊断社会问题； 客观描述社会问题； 科学解释社会问题； 有效解决社会问题； 正确对待社会问题； ຫໍສະໝຸດ Baidu科学预测社会问题；
1 .4社会问题的比喻
急性病；如突发和危机事件，在军事和外交领 域经常发生。
慢性病；如贫困问题，政策措施很多，收效甚 微。
自愈性疾病；如某些产品的短缺或过剩，通过 市场自身的调节会自动实现平衡。
问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过 程。
首先、需要通过一定的方法对问题进行必要地 分类。
其次、需要对问题进行必要地诊断。 主要解决两个问题： 一是差距；二是原因 最后、把问题情境转化为实质问题 实质问题的提炼是从具体到抽象、从个别到一
般的过程。如流动儿童义务教育问题。
2.3问题描述
4．团体与组织活动:人们只有采取一定 的团体或组织行动才有可能影响有关公 共组织和政府。
5．政府和社会公共组织的必要政策行动： 由有关政府组织或社会公共组织依法采 取相应的政策行动来加以解决。
1.2社会问题的类型
1.2.1过失性社会问题 产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行
为。与社会主流生活格格不入。 易被识别。如刑事犯罪，青少年失足。 注意： 一些社会规范允许一定程度的行为偏差；如红
2.1问题察觉
问题察觉是某一社会现象被人们发现并扩散， 逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。
问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而 且取决于相关人员的主观条件，如政治立场、 思想意识、个人利益、价值观念等。
2009年元宵节央视电视文化中心火灾， 引申出：超高建筑的消防安全问题。
2.2问题界定