公共政策分析(第3讲)

2、行政机关
• 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分
在三权分立下，行政
机关在宪法规定的权限 内行使行政权力，制定 和执行公共政策，同时 也受到国会（议会）和 最高法院的制约
我国行政机关是国务院 及其构成机构，是最高权 力机关的执行机关，享有 行政立法权、提案权、监 督权和人大及其常委会授 予的其他职权
• 在西方尤其是美国，立法机 • 人民代表大会是我国权力机关和 关通常能够在独立决策的意 立法机关 义上行使立法权，例如在税 • 中国的政体属于“议行合一” 收、人权、福利和劳动关系 议行合一：立法权和行政权 方面的政策一般由国会制定。 属于同一个最高权力机关， • 但是在国防和外交方面，总 或者行政机关从属于立法机 统比国会拥有更大的权力 关，仅是立法机关的执行部
公共政策主体
官方决策者
立 法 机 关 行 政 机 关 司 法 机 关 中国 共 产 党 利 益 集 团
非官方参与者
大 众 传 媒 公 民 个 人
政 党
思 想 库
一、官方决策者
• 官方决策者是指政治体制内的、具有合法权威行 使公共权力的政策过程的参与者。一般包括国家 的立法机关、行政机关和司法机关，也即广义的 政府。 • 在现代西方政治体制中，立法、行政、司法三权 分立、各司其职，各自在相应的权限内行使公共 政策职能，同时，相互制约，保持三种权力之间 的平衡。 • 但是在我国，执政党在公共政策制定中有着极为 重要的地位，所以，在我国，官方决策者包括立 法机关、行政机关、司法机关和中国共产党。
4．大众传播
• 大众传媒：指在传播路线上用机器做媒介以传达 信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、 因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定 的媒体才能传播。大众媒体是现代社会最为普遍 的信息传播载体。 • 大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的 影响，是与立法权、行政权、司法权并列的“第 四种权力”，是实现政治社会化的主要手段。
• 思考： • 1、谁在规划和制定新的医改政策？ • 2、政府、研究机构、专家、卫生部长在 医疗保障政策活动中各自发挥着什么样 的作用？他们又分别代表着谁的意见和 利益？
第一节 公共政策主体
• 公共政策主体是政策系统的核心组成部分。它 是指参与和影响公共政策制定、执行、监督过 程的组织、团体和个人。它是公共政策的出现 和实施的主要推动力量，是公共政策能够发挥 效能的关键变量。 • 由于各国政治体制、经济发展和文化传统等的 差异，公共政策主体的构成要素及其作用方式 也有所不同。 • 由于政治体制的差异，我国的公共政策主体与 西方国家的有所不同。我们这里将结合我国实 际情况对公共政策主体进行讨论。
二、非官方参与者
• 非官方参与者包括利益集团、政治党派、大众传 媒、思想库和公民个人等。他们作为体制外的力 量，不直接参与政策过程，而是通过间接方式， 如游说官方决策者，对他们施加压力，从而影响 公共政策过程。
1、利益集团（interest group)
利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同 态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式 团体和群体等社会组织。 我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面 来界定： 第一，利益集团是一个群体； 第二，这个群体必须形成一定的组织； 第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利 益要求的目标（但所有的利益要求都不能以寻求 掌握政权为目标）； 第四，利益集团的表达对象是政府。
3、公民个人
• 公民（cΒιβλιοθήκη Baidutizen）：是指具有某国国籍并依照该 国宪章享有权利和义务的个人。公民表明一个 人对国家的隶属关系。 • 公民概念实质：公民概念蕴涵了民主的价值， 是权利和义务的共同体。 • 公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享 有参与政府管理并影响公共政策的权利。具体 表现为知情权、参与权、表达权、监督权。
• 在当代，行政权力扩张，出现了行政国家或以行政为 中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和作用越来 越突出。 • 发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位
3、司法机关
• 司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地， 也是政策主体的构成要素之一。 • 司法机关影响公共政策制定的的渠道： – 通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共 政策的性质和内容产生很大影响； –通过判例对经济政策和社会政策产生影响。 • 我国司法机关在政策制定过程中根据“司法独立 原则”也发挥一定作用
例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、 数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政 策分析学家
从事政策研究和咨询的相对独立性； 运用现代科学理论和先进手段
系统论、信息论、控制论、耗散结构论
如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实 力的“战略发展趋势理论”， 斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪 不断发展的形势。 兰德公司创造的系统分析、德尔斐法等
第三章 公共政策系统分析
• • • • • 本章重点： 1、公共政策主体的含义、范围； 2、公共政策客体的含义及特征； 3、公共政策环境的含义及构成； 4、公共政策工具的基本知识
【案例导入】 • 2006年下半年，经国务院批准，国家发改委、卫生部、 财政部、劳动和社会保障部等11部委组成的医疗体制 改革协调小组正式成立，专门协调和统筹医疗改革中 各方利益。2007年5月29-30日，国家医改协调小组召 开医改方案评审会，被确定提供医改方案的，有北京 大学、复旦大学和北京师范大学等七家单位。中国人 民大学公共管理学院也自行研究了一套方案。2007年6 月29日，无党派人士陈竺出任卫生部长。陈竺是著名 的医学家，在此之前他担任中国科学院副院长。这位 “专家型部长”履新的第一题就是定调医改。媒体普 遍认为此次医改有望冲破部门利益纠葛，出台各方能 够接受的政策方案。
公民影响公共政策的途径
①以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接 行使主权；比如直接投票、公民听证会„„ ②以间接的方式，选出代表制定或修改、执行公共政 策； ③使用各种威胁性方式（请愿反对某些政策、示威游 行、罢工罢课等），迫使政府将问题提上议事日程； ④通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策， 或通过制造舆论或游说的方式影响政策； ⑤对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度， 以影响政策结果。
4、中国共产党
问：中国共产党为什么是公共政策主体？ • 1、政党（不包括执政党）的政策一般不是公 共政策，因为政党的政策大多属于政党组织内 部的政策，不具有公共性。政党组织可以通过 “利益聚合”提出公共政策议案，但需国家权 力机关审查批准。 • 2、我国实行的是中国共产党领导下的多党合 作制度，它是我国政府系统的领导核心，是实 质意义的公共权力机关，对国家发展和公共事 物的重大决策具有主导性决策权。 • 3、中国共产党的政策可直接或间接地转化为 公共政策。（基本路线、发展战略）
兰德公司（the Rand Corporation,Rand）：规模最大、
案例：美对华应采取“遏制接触政策”—美国兰德公司 建议 △继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中
国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时 强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏 感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。 △避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技 术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段 就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。 △加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合 作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国 家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之 间重建支好关系。 △既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”， “只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。 如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现 统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种 支持台湾事实上独立的政策。”
美国非官方思想库举例
人数最多 布鲁金斯学会（the Brookings Institution） 斯坦福国际咨询研究所(Stanford Research Institute International ) 巴特尔纪念研究所（the Battelle Memorial Institute） 企业公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research ） 对外关系委员会（Council on Foreign Relations）
大众传媒对政策制定的影响与作用
1．公开信息，及时反映社会所发生的公共问题； 2．大众传媒的“焦点效应”可以形成强烈的政策压 力促使决策者接受公众的愿望和要求 3．通过对政策信息和政策问题的选择、整理、淘汰、 处理再提供给公众，它建构“第二现实”影响受 众对问题的认识程度和态度，从而影响着政策议 程的建立
中国思想库
中国目前共有智库约2500个，研究人员3.5万人， 其中民间机构不到3%。 –中央政策研究室 –国务院政策研究室 –国务院发展研究中心 –中国社会科学院 –各高校中的研究机构 –各部委下属研究机构 –民间政策研究机构
中国民间主要脑库
名称 天则经济研究所 时间 1993 主要负责人 工作方向 制度经济学在中国的发展应用 茅于轼、盛洪、 张曙光 李凡 钟朋荣 基层民主选举、市民社会、改革 开放研究 为企业和政府制订发展战略
世界与中国研究所 1993 北京视野咨询中心 1993
1、立法机关
• 立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位， 是公共政策主体最重要的构成要素之一。 • 立法机关的主要任务： 制定法律和政策 监督法律和政策的执行 • 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机 构，在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大 会及其常务委员会。
西方的立法机构
中国的立法机构
5、现代政策研究组织
现代政策研究组织又叫“思想库”（think tank）、“脑库”（brain tank）。是由各种专 家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策 规划和政策咨询的组织。
政策研究组织的类型：
官方思想库 半官方思想库 民间思想库 跨国思想库
特征： 以改进政策制定为目标，促进决策科学化，民主化； 研究人员构成的多学科性；
利益集团的目的： 1．向国家公共权力机构施加影响以维护自身利 益，干涉立法与政策是利益集团的重要活动。 2．利益集团经常为达到自己的目的采用合法手 段对立法和政策进行抵制、阻挠、拖延，甚至否 定。 利益集团影响公共政策的方式：游说、宣传、捐 款、抗议等。 根据一份研究，大约有2/3的美国人至少属于一 个集团，在英国和德国这个比例大约为1/2，意大 利不到1/3，墨西哥为1/4。
门的政体形式和政权活动原 则。
《中华人民共和国宪法》： 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人 民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会。 人民依照法律规定，通过 各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文 化事业，管理社会事务。 第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中 制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代 表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民 监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由 人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
2、政党
• 政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力 量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径 来实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的 政策。 • 在西方两党制或多党制下，政党的中心任务是争取 在选举中获胜，因为获胜的政党或政党联盟有权分 配政府的主要职位，组建政府，从而才有可能将自 己的政治纲领转化为公共政策。 • 政党对公共政策的影响往往是通过选举来实现的。