公共政策分析(第3讲)
公共政策分析概念视角与途径课程设计
公共政策分析概念视角与途径课程设计一、课程背景在市场经济发展的背景下，公共政策作为衡量政府治理效果的标尺趋于重要。
因此，加强公共政策分析能力的培养成为了政府和社会各界的共同需求。
公共政策分析作为一门独立的学科，探索政府决策制定和执行的原理、方法与技能。
该课程旨在帮助学生从理论和实践两个方面，深刻理解公共政策分析的概念、视角、途径和实践方法，提升学生分析和解决公共问题的能力和水平。
二、课程目标•了解公共政策分析的基本概念、流程和方法；•掌握公共政策分析的基本理论和实践技术；•能够应用公共政策分析的基本方法解决相关实际问题；•培养学生分析公共问题的能力，提高解决问题的思考水平。
三、课程大纲第一讲：公共政策分析的概念和意义•公共政策分析的基本概念；•公共政策分析的意义；•公共政策分析的实际意义。
第二讲：公共政策分析的基本理论•公共利益理论；•利益冲突分析理论；•政治代表理论。
第三讲：公共政策分析的途径•研究政策的过去、现在、未来；•观察力、分析力、论证力；•选择加入决策的方式；•确定决策中的问题。
第四讲：公共政策分析的实践技术•定量研究方法；•定性研究方法；•策略规划方法；•成本效益分析法。
第五讲：公共政策分析实例分析•国际能源政策；•医疗保险政策；•教育政策；•交通政策；•环境政策。
四、教学方法1. 知识讲授讲解公共政策分析的基本概念、基本理论和实践技术，并通过案例让学生了解公共政策分析的实际应用情况。
2. 讨论课鼓励学生参与讨论，交流自己的看法和思路，提出疑问和问题，以便更好地理解和应用公共政策分析的方法和技术。
3. 个案分析针对具体的公共政策问题，让学生钻研分析，并针对不同的情况提出对策。
4. 课堂练习在课堂上设置针对不同场景的练习，包括问答、作业、小组互动等形式，培养学生的操作技能和实践能力。
五、考核方式•平时表现：占总成绩的30%；•期中测试：占总成绩的30%；•实践作业：占总成绩的20%；•期末论文：占总成绩的20%。
【公共政策分析】_公共政策合法化
n 1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关 被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。
8-4-3-2 政策法律化的条件
n 政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，他的转 化需要一定的条件：
¨ (1)有立法必要的政策。
¨ (2）成熟、稳定的政策。
8-4-2公共政策合法化的程序
¨ 政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、 顺序和方式。
¨ 政策合法化是政策制定的最后阶段，公共政策只有在具 有合法化的特性后才能进入执行程序。
¨ 不同的政策方案，不同的政策合法化主体，会有不同的 合法化程序。
8-4-2-1行政机关的政策合法化过程
n 政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。领 导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。
n 政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的 程序。这里的“法律”或“法”应作广义的理解，包括宪 法、（最高国家权力机关制定的）法律、行政法规、地方 性法规和规章等。
n 政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关。 政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，一般只是 将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律 化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。
¨ 公共政策的合法性不仅应当得到一国政治体系的认同， 还应得到社会的普遍的认可。
n 只有具有合法性的公共政策才能有国家强制力保证实施。
8-4-1 公共政策合法化的涵义
政策合法化 是指公共政策主体经过一系列法定程序是公共政策
方案获得权威性，而准予实施的过程。
其内涵如下： ¨ 公共政策方案一般是指由政府机关制定的政策也包括政党、
公共政策第4章第3讲
团体政策模型的优缺点是什么？
团体模型的优点：
（1）它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥 视在多元政治体制里，如何在团体竞争中使相互对 立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益， 并据以制定公共政策。 （2）公共政策是团体间力量均衡的结果具有一 定的启示意义。
团体模型的缺点：
第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些 重要的能动因素的同时，过分夸大了团体的重要性 而低估了公共权力机构自身作用。 一个不能充分地接受团体影响的政府是一个专 横霸道的坏政府，一个不能充分地超越团体影响的 政府则是一个弱政府。
（ 4 ）政策实施产生结果，社会成员作出反应， 重新提出要求和支持，这些信息传回政治系统，执 政者再次作出对策和行动，开始新一轮输出，形成 反馈； （5）反馈并非政策过程的终点，政策过程是政 治系统与环境间持续互动的过程。
系统政策模型的优缺点是什么？
系统模型的优点：
（ 1 ）拓展了政策研究的视野，将政策制定放 在政治、经济、社会、文化环境中进行考察；
博弈规则描述了适 用于所有参与者的多种 选择。最简单的形式被 称为二阶矩阵，如图： 方案A
参与者甲 方案A 方案B
参与者乙
甲：结果 乙：结果 甲：结果 乙：结果
甲：结果 乙：结果 甲：结果 乙：结果
方案B
公路挑战的博弈矩阵
参与者甲 直行 转向
直行
参与者乙
转向
甲：-10 乙：-10 甲：+5 乙：-5
二、系统理论：政策是政治系统的输出
贝塔朗菲的系统论，同样也被应用于公共政策 分析。公共政策的主体是指政治系统。政治系统具 有一般系统的全部特征，同时又有其特殊性。
〈公共政策〉第三章政策模型
第三章政策模型第一节模型概述一、什么是模型？模型这个概念对大家来讲并不陌生，如建筑模型、汽车模型、飞机模型等，在现代生活中并不鲜见。
模型是现实世界部分化、序列化、简单化和抽象化的代表。
通过模型进行思维是人类思维的一个典型特征。
模型突出了原型的本质特点，忽略了次要因素，使错综复杂、变化无常的现实世界便于人们把握。
模型作为研究原型的中介，也是一种重要的方法，它有助于人们分析和理解研究的对象，有助于人们解释和阐述研究的问题。
一般来讲，模型可划分为具体模型和抽象模型两类。
具体模型主要指与原型在形态上几何相似的模型，如示意沙盘、模型飞机、交通地图等。
这些模型对原型是一种形象的说明，使人一眼望去就会联想到现实生活里的真实事物，突出表现了模型的相似性特征。
而抽象模型主要是指用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映原型内在联系和特征的模型。
模型不仅仅是现实世界的简单替代物，而且是现实世界抽象化的代表。
在政策科学中，概念模型得到了非常广泛的应用。
这些概念模型是政策科学工作者在公共政策研究中为了帮助人们理解和解释公共政策产生的原因，认识和分析其社会的效果，思考和预测未来的发展，不断总结出来的。
这些模型体现了对公共政策思考的不同角度，为理解公共政策和进行政策分析提供了多种途径。
第三章政策模型第一节模型概述二、模型评述在分析公共政策的时候，我们需要组织我们的思想和概念。
世界是一个复杂的场所，为了理解这种复杂，我们有必要对此进行简化，因而我们构建了模型。
进行政策分析，如果不使用模型的方法，那几乎是不可想象的事情。
然而我们不能忘记的是，当运用这些方法的时候，我们实际上正在把主观强加于客观，人为地创造一种认识世界的方法，从看似并不存在程序的现实中提炼出一种程序。
模型事实上的确来源于人类的经验，但它们绝不是经验的再现和翻版，而是人们对客观现象的一种认识方式，是人们理论知识、价值观念和个人信仰的综合体现。
因而，在政策研究领域，我们不得不非常谨慎地对待模型所代表的"真实"。
公共政策学3(讲)
《公共政策学》复习材料名词解释部分1、德尔菲法（Delphi Method）采用匿名和反复函询的调查方式，拟定调查问卷并提供背景材料，经过几轮的征询与反馈后使各种不同的意见渐趋一致，最后把这些意见汇总后用数理统计方法得出一个统一的分析结果，供决策参考。
通过有控制的反馈使得收集专家的意见更为可靠的分析方法。
2、头脑风暴法（Brain-storming Method）又称智力激励法、BS法、自由思考法，是由美国创造学家A〃F〃奥斯本于1939年首次提出、1953年正式发表的一种激发性思维的方法。
所谓头脑风暴(Brain-storming) 最早是精神病理学上的用语，指精神病患者的精神错乱状态而言的，现在转而为无限制的自由联想和讨论，其目的在于产生新观念或激发创新设想3、结构适中（优良）问题：是指那些包含一个或几个决策者和相对有限数量备选方案的问题4、政策僵化：指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与阻碍，带来严重的不良后果。
5、政策目标：公共政策目标指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。
6、政策合法化：指法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程7、定性分析方法：在缺乏历史数据的条件下，利用专家的经验和专业技能进行分析的方法。
它主要应用于宏观的、战略的、长期的、总体的和综合的分析，往往是对事件的发展趋势、发展方向的分析。
8、定量分析方法：定量分析是对社会现象的数量特征、数量关系与数量变化的分析。
显著特征之一是，数学、统计学知识的大量运用。
9、公共政策分析：公共政策分析是指一种对公共政策过程的主要环节进行审查、研究并对相关机构提出政策前景预测和行动建议的活动。
或者更具体地说，公共政策分析主要是就问题构建、未来预测、行动建议、实施监控、执行评价展开分析，并创造相关的知识成果。
(完整版)《公共政策分析》教学大纲
《公共政策分析》教学大纲一、课程名称：公共政策分析英文名称：Public Policy Analysis课程编号：C04二、总学时：54学时三、学分：3学分四、课程简介：公共政策分析是公共管理硕士（MPA）的核心必修课程，是公共管理实践中政策活动的理论指导，是政策实践的分析框架。
本课程以公共决策的基本理论为基础，系统分析公共政策在现代社会中的基本理论体系。
在教学课程中，结合具体案例，分析政府公共政策形成的原因，公共政策的目标与手段，公共政策形成和执行的过程与环境等，从而使学员对公共政策有一个全面的了解，学会如何运用所学理论和方法去分析实际工作中所遇到的各种政策问题，建立分析框架，提出政策方案。
五、教材：张国庆.公共政策分析.上海：复旦大学出版社，2008年版.六、教学目的：本课程既重视学理研究和学术功底的培养，以加强和提高学习者学术研究的能力和专业水平，又重视当代公共政策实践问题的了解和把握，以加强和提高同学对公共政策问题的感应能力、领悟能力、分析能力以及应对能力。
通过本课程的修习，选课同学应当进一步熟悉当代公共政策的主要的理论和政策问题，进一步掌握公共行政/公共管理学主要的研究方法，注意追踪当代中国政府管理的发展动态，进而能够对当代中国公共政策的理论和实践问题展开有价值的研讨七、教学方法：本课程采取课堂讲授、课堂讨论和读书并重，集中面授与分散自学相结合的方法。
在教学过程中将课堂讲授与个人阅读并重，穿插课堂讨论；课堂教学将按讲座的形式进行，教师主讲，学生参与；每一讲座设置相关主题，并设有相关参考书目。
本课程倡导“启发式”教学，鼓励积极的、活跃的、严谨的、具有创意的思考和争论；倡导“参与式”学习，主张课上与课下、教师和学生的广泛参与；倡导“网络化”学习，充分利用网络资源，将教与学、读书与写作、课堂内与课堂外、本学科与其他学科广泛地连接起来。
八、考试方式：按照《山东大学公共管理硕士（MPA）研究生考试管理办法》的规定，采取闭卷考试，百分制，60分为通过。
公共政策讲稿第3讲
2、利益集团是政府和公众之间的沟通桥梁
公共政策始于银行家和企业家的会议室里，始 于律师事务所和投资公司的起居室里，始于报纸和 电视台的编辑部里，始于基金会和智囊团的聚餐会 里。
3、利益集团影响公共政策的途径 游说议员，影响立法；院外活动，疏通政府； 诉诸法律，寻求裁决；资助经费，左右决策；鼓动 选民，施加压力。
6.不断向新人开启进入精英阶层的通道
(四) 多元主义
1.不同利益集团构成权力的多元中心 2.众多利益集团构成政治权力分散的社会基础 3.利益集团使 分散的公民力量被组织和激发出来 4.多元主义的保障是各利益集团力量均衡的发展
5.利益集团永无休止的竞争和妥协是社会的常态
6.政治家和政府官员也是多元中的一元
四、公共政策分析的模式
(一)理性主义 1.作为社会收益最大化的公共政策
2.知道社会上所有的价值取向
3.知道所有可行的政策选择方案 4.知道所有方案将产生的社会后果 5.可以进行所有方案成本 收益 的比较分析 6.决策者的动机是纯社会收益的最大化
(二) 制度主义 1.政治制度塑造了政府和社会关系的基本结构 2.现代政治是政党政治,现代政府是政党政府
3、政党竞争与均衡的政治秩序 A、相对平衡 竞争各方通过反复的博弈，在公共政策 中寻求到与其力量相适应的利益份额。
B、相互补偿
竞争一方在某个政策中利益受到损害，可以 在另一个甚至另一些政策中获得补偿。
C、许诺与期待
在某一轮政策博弈中获胜的政党可以对失败 一方做出承诺，在下一轮政策博弈中予以回报。
D、轮流坐桩
3、美国著名基金会 • A、福特基金会：1936年设立，总资产100多亿 美元，由汽车大亨福特家族组建。对美国政策制 定影响最大，投资最多。集中关注穷人和少数民 族问题及民权问题。现在已经同福特家族脱离关 系，独立运作。 • B、洛克菲勒基金会 1913年设立，总资产30多亿美元，由石油大亨洛 克菲勒家族组建。该基金会对外交事务情有独钟， 对美国政府的外交政策的影响颇为深远。
3第三章公共政策议程讲解
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类型： A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优 先考虑和较多的关注和新项目； B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可 分为四种阶段性类型—— 界定议程：由 一些经过积极而认真研究的项目组成； 规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成； 磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之 间进行讨价还价式磋商； 循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验， 加以修正。
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三、政策议程的类型
1、Roger W.Cobb and Charles D.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程 系统型议程（systematic agenda） 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府 立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关 公共政策问题的过程。 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中的人 物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过 程。 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的； 不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不 经过系统议程而直接进入政府议程。
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二、政策议程设置的触（激）发机制
我们先看一个案例。
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问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
公共政策分析 李永军
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主要参考书
陈庆云：《公共政策分析》，北京大学
出版社，2006年
James E. Anderson， Public Policymaking: An Introduction (5th edition)，Houston Mifflin Company
Michael Howlett , M. Ramesh : Studying Public Policy : Policy Cycles and Public Subsystem，
公共政策分析
课程介绍 （教学大纲）ຫໍສະໝຸດ 完整版课件ppt1
自我介绍
李永军
政府管理学院公共政策系 办公室：廖凯原楼3227（周五下 午2:00—4:00） 电话：62756413（办） Email：yjli@
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教学目的
研究和分析公共政策的相关理论与方法 理论和方法的运用：现实的政策过程
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考核方法
平时成绩：0% 课程论文：无 期中考试：无 期末考试：100%
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信息资源
国内公共政策相关网站
政府网站：政府网站是获取政策信息、动向、数 据和资料的重要选择
• 政府门户网站：获取中央政府 相关信息；也可以作为进入其它政府部门的 入口
• 中央机关、部委网站：各领域相关信息，比 如统计局、人民银行、发改委、商业部等职 能部门；国务院发展研究中心、社会科学院 等研究部门；新华社、中国网等新闻部门
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Thanks
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• 国家图书馆
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高校和专门的研究性网站 • 中国教育网作为入口，可找到各个高校 • 各种专门的网站 中国MPA社区：/ 制度分析与公共政策：/ 公共管理论文资料库： /mpa/lib.htm 决策参考：/referrence/ 公共管理网站集粹： /skzy.htm 中国政府创新网： /index.asp 中国政治学网：/index.asp 中国选举网：/ 中国农村研究网：完h整tt版p课:/件// 15
第三讲：公共政策的主体与范围
三．政策网络
• （１）政策对看作是节点：人／区域／ 事物／部门/政策等 • （２）关系看作是联接边：有向或无向的 • （３）三种类型的网络：规则型(regular networks)，随机型，小世界型(small-word networks)
• 1-2-4,1-2-3-6-7-8-5,1-2-5,1-5等都称这链
• 1、势力：在公共政策结构中某些人、事件 的地位及影响力 • 2、势力的网络判别： • （1）度的大小：度越大，个体在网络中的 势力越大。 • （2）中心性：如果处于网络的中心，那么 它必然处于最大势力 • （3）部位：是否处于桥梁地位？
五．公共政策对网络的干预
• （一）游戏规则的干预：法律／行政关系 ／经济利益调节／预期调整 • （二）资源配置权利： • （三）势力调整：网络结构的变更，包括 变更节点数量，边（关系）的调整可以达 到预期的势力目标 • （四）行政职权的调整:调整上下级关系， 增加或减少节点数量等
• 1、网络联通程度：任意节点之间是否存在 沟通路径。节点间路径越多，联通程度越 高。 • 2、联通程度的公共政策意义： • （1）权力：联通度越高，权利越平均。 • （2）沟通：联通程度越高，沟通路径越多 • （3）传播性：传播信息、病毒等外部性能 力越强
• 1、路径：顺序联结的结点集合的长度 • 2、路径政策意义： • （1）公共政策的因素分析：可以清晰地判 别公共政策受那些因素的影响 • （2）政策的影响方向：公共政策对其它部 门、主体产生的影响 • （3）时间顺序与时滞 • （4）成本分析
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7
四．网络特征描述
• （１）联通程度：用来识别任意人与人／ 物与物之间的关系，它在公共政策中的负 外部性管理起重要作用。 • （２）路径：信息传递，权利链，传播链， 污染链等,都会沿着固有路径传播 • （３）势力与权利识别：中心节点,度,平均 距离、中心性、聚集度等 • （４）距离：最大距离与最小距离（注意 行政距离、社会距离的描述）
公共政策分析
第一节公共政策的含义一、什么是公共政策？公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域，不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法，这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。
在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同。
这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。
这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定，对理解公共政策具有一定的启发性作用，但它很不全面。
首先，制定政策的人不只限于政治家，直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各种利益团体的代表，以及政府机构的一些公务人员；其次，执行政策的人也不仅限于国家公务人员，还应包括一些政治家、司法人员和有关群众；第三，公共政策的表现形式多种多样，其范围远比法律法规更为宽泛，如政府的大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。
∂行政学鼻祖，美国学者伍德罗•威尔逊（Woodrew.Wilson）先生认为，公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（国家公务人员）执行的法律和法规。
哈罗德• 拉斯维尔(Harold 这种定义强调了公共政策的设计功能及其目标取向，具有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。
但是，行动计划和方案难以含盖所有的公共政策，而且，把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标有时并不十分明确。
∂sswell)在创立政策科学时曾提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划。
”美籍加拿大学者戴维•伊斯顿（David Easten）认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配。
”•这种定义是从传统政治学原理的角度理解公共政策，侧重的是公共政策的价值分配功能。
其中所涉及的“价值”应从广义去理解，它是指所有有价值的东西，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力、声誉和服务。
总结公共政策分析陈振明
公共政策分析陈振明20 年月日A4打印/ 可编辑公共政策概论Introduction to Public Policy江远山一、课程简介第一，提供大学部同学对于公共政策的基本认识，能够深刻理解公共政策的基本概念和理论框架等。
第二，通过现实政策案例的分析，使学生掌握公共政策分析的价值观念、思维方法、模型路径，掌握具体的决策与分析技术，熟悉公共政策制定的主体和途径，了解西方国家与中国公共政策制定中的主要历史经验、教训。
第三，除了作为深入了解政治现象的基础，本课程也为政策设计与分析等实务操作提供必要的训练。
This course has three main objectives. Firstly, this course helps college students to have the understanding of public policy, and to deep understand the basic concepts of public policy and its theoretical framework. Secondly, students can grasp the values, methods, models of public policy analysis through case study. In addition, students can master the specific decision-making and analysis technology, identify the main body and ways of public policy making, and know the experience and lessons of the establishment of public policy both in western countries and China. Thirdly, this course not only serves as a foundation for an in-depth understanding of political phenomena, but also provides necessary training for practical operations such as policy design and analysis.二、课程性质政治学与行政学必修课及其相关专业选修课三、考核方式1.出勤与课堂讨论占40%；2.期末考试占60%。
《公共政策学》课件03公共政策系统
预习和思考
详读教材第5章第2节 思考 ➢ 政府权力和政府能力有何关系？ ➢ 影响公共政策实施效果的因素，究竟
是政府结构还是政府能力？
出 信息反馈
反馈环
政治系统的动力反应模式 P35
政治系统，1965
输入（Input）：要求和支持 • 要求包括个人和团体向权威寻求价值的权威性配
置而采取的行动。 • 支持由投票、对法律的服从和赋税的缴纳等行动
构成。 输出（Output）：权威机构的决定和政策 • 输出与后果（Outcome）要区分开来：后果是指
间接主体系统
？
反馈系统
客体系统
环境系统
国际环境 国内环境
问题系统
政策问题
政策系统的工作机制
政策目标
环境系统
播信 息 收 集 和 传
政
统政 策
策
咨 询
系
制
政
统
政 策
策
监 控
系
执
公共问题
定行 政
系策 系 问
统题 统
政策方案
政策客体 评
估
政策组织
和
反
政策资源
馈
政策手段
本讲小结-1
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政策行为者
★
政策系统
入
支持
决定 和行动
输 出
环境
环境
Easton,1965. 政治生活的系统分析 华夏出版社，1999. P37
生态统 生物系统
社会内部 环境
个人系统
社会系统
来
总
自
体 环
环 境 的
境
影
国际 政治系统
响 流
国际 生态系统
国际 社会系统
1.2.3第3讲公共行政学的新发展
二、公共行政学研究范式转换
西方的行政学在其百余年的发展与演进历程 中，出现了三次范式转换： 1.传统的公共行政学（20世纪二三十年代— —60年代中期）
2、新公共行政学。亦称新公共行政学运动，是以1968年9月的明 诺布鲁克会议为发端。弗里德里克森是其主要代表人物。
新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面： •第一，主张社会正义和社会公平。 •第二，主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学； •第三，主张构建新型的政府组织形态； •第四，主张突出政府行政管理的“公共”性质； •第五，主张“民主行政”，并以此作为公共行政的“学术识别系
4、（新）公共管理学
20世纪七八十年代，公共管理学范在美国大学的公共政策学院和
商学院逐渐成长起来，与传统公共行政学的区别在于：
•第一，研究对象和范围不再局限于政府行政机关特别是官僚机构的
研究上；
•第二，更具有跨学科、综合性特点。 •第三，研究焦点由内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程和
程序转到重视项目、结果与绩效的研究。
•第四，公共管理学不局限于规范研究，更注重实证研究，案例分析
成为核心研究方法。
•第五，公共管理学涉及大量的传统公共行政学没涉及的主题。
统”。
3、公共政策分析：也称政策科学
•最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国
政治学者拉斯维尔，通常把他与同事拉纳在1951年合箸 的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文作为现 代政策科学发端的标志。
•综合的说，政策科学是这样一门学科：它的逻辑过程至
少包含了三个要点，即欲达到的目标，为达成目标而作的 宣誓或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的 实际的政策行动。
第三讲 公共行政学的新发展（范式演变）
公共政策分析
公共政策分析1、公共政策的本质及特征本质：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。
特征：（1）阶级性；公共政策是公共权力为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。
明显的政治倾向与阶级性，会强烈地表现于每一项政策之中。
（2）整体性；整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。
（3）超前性；任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。
先进的政策目标，决定了政策应是超前的。
（4）层次性；政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。
尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。
（5）多样性；公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。
现代政府在社会生活中所处的举足轻重的地位，直接由政府职能的日益拓展所决定。
多数人把政府职能分为政治统治、社会管理和经济管理职能。
（6）合法性；体现政治行为的政策，本身就具有一定法律性质。
它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。
2、公共政策的功能（1）导向功能；公共政策的导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。
从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。
公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。
（2）调控功能；公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。
政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。
公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。
（3）分配功能；公共政策具有利益的分配功能，这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？3、公共政策分析框架的构成要素（1）政策问题；政策问题是从大量社会问题中筛选出来的，如何筛选，谁参与筛选，其结果会大相径庭。
第三讲 政策制定过程：决策活动
Байду номын сангаас政策执行 政策评估
报告政府项目的结果，评估政策 行政部门和机构、国会监 对目标群体和非目标群体的影响， 督委员会、媒体、智囊团 建议政策变更或“改革”
3.2 Problem Identification and Agenda Setting 问题确认与议程设定
Who decides what will be decided? In a democracy it is sometimes argued that problem identification occurs whenever individuals or groups make demands Upon government. Political scientist James E. Anderson write: “For our purposes, a policy problem can be defined as a condition or situation that produces needs or dissatisfaction on the part of people for which relief or redress [from government] is sought.” James E. Anderson, Public Policymaking: An Introduction, 6th ed.
政治学家詹姆斯·E ·安德森曾说过：“对于我们的目的而言，政策问题可以
被界定为，使某些人产生需要或不满的状态或情形，并要求政府给予或补偿。”
詹姆斯·E ·安德森. 公共政策制定导论（第6版），2006，p.80
3.2 Problem Identification and Agenda Setting 问题确认与议程设定
公共政策第5章第3讲
在转型中国，大众传媒渐成为政策系统中各 种利益表达与聚合的公共平台，是影响公共政策的 重要变量。但是对媒体行为起决定作用的仍然是官 方态度，中国媒体要担当“社会公器”的角色还有 很长的路要走。 贾西津：《中国公民参与案例与模式》
长期以来，人们对于媒体给予了很高的期望。 那么，媒体是否必然的是“净土”、“天使”？ 在市场经济条件下，人们对媒体追求发行量、 收视率、用户量、广告量最大化的现象已不再陌生。 有人说：“广告对报纸的支持是一种复杂的恩 赐。报纸对广告的依赖可能使报纸出版者偏袒及企 业商人的道德准则和利益”。
小轿车最后被一位武警战士强行拦下。 而这时轿车后面已留下一条长达 1500 米的血 路。骑车人被拉出后，几乎体无完肤，多根 肋骨骨折，左耳外轮脱落，双脚后跟白骨绽 出。 8月25日，当地《大河报》率先报道了这 一惊人血案。 8月27日，肇事者被刑拘后，身份被披露： 张金柱，曾任郑州市公安局二七分局局长、 郑州市高新技术产业开发区公安分局政委。
10月13日，《焦点访谈》披露了这一血案。 10 月 17 日，郑州市公安局公布了对张金柱开
除党籍、开除公职、取消警衔的决定。 12月3日，郑州市中级人民法院开庭审理此案。 消息传出，近万人自发来到郑州中院门口。 1998年1月12日，郑州中院公开宣判：张金柱 犯故意伤害罪，判处死刑，剥夺政治权利终 身。
3、政治领袖的作用 4、政府体制的作用 5、大众传媒的作用 第一，传播政策问题； 第二，制造舆论压力； 第三，连接公众与政府的桥梁； 第四，政府决策系统的外脑。
焦点访谈，表扬先进，批评落后，伸张正义。 李鹏1997年12月29日
舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵。 朱镕基 1998年10月17日
第三节 公共政策的特征、类型和作用
第三节公共政策的特征、类型和作用一、公共政策的特征：1．政治性：如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。
然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。
尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要。
尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，但那只是因为政策制定者或执行者缺少经验致使措施不当造成的，根本不是出于他们的本来的意愿。
由此可见，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。
2．价值选择性：毫无疑问，政策制定者的价值观体系对公共政策的内容有着非常重要的影响。
政策制定必然涉及价值判断，例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在作价值判断。
制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。
政策制定者在政策制定的过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。
当然，政策制定者的价值观绝非简单的概念，它受多种因素的影响，我们把所有这些主观和客观方面的影响因素统称为价值观体系。
一些人极力推崇所谓价值中立的理性政策，从某种意义上讲，他们的这种想法是不现实的、同时也是难以实现的。
影响决策者行为的价值标准决策是有意识的选择活动，其影响因素涉及很多方面，如政治压力、社会压力、资金压力、时间压力、社会经济环境、决策程序的限制，等等，然而，在关注这些要素时，我们不应忽视决策者本人价值观的作用。
尽管在许多情况下这些价值观难以确定且无法辨别，只能通过决策者的行为加以揣测。
影响决策者行为的价值观可以概括为以下四个方面：一、政治价值观：决策者评价政策方案的标准受其所在政党或政治团体及其服务对象的影响。
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利益集团的目的： 1．向国家公共权力机构施加影响以维护自身利 益，干涉立法与政策是利益集团的重要活动。 2．利益集团经常为达到自己的目的采用合法手 段对立法和政策进行抵制、阻挠、拖延，甚至否 定。 利益集团影响公共政策的方式：游说、宣传、捐 款、抗议等。 根据一份研究，大约有2/3的美国人至少属于一 个集团，在英国和德国这个比例大约为1/2，意大 利不到1/3，墨西哥为1/4。
兰德公司（the Rand Corporation,Rand）：规模最大、
案例：美对华应采取“遏制接触政策”—美国兰德公司 建议 △继续奉行接触政策，但是其程度应该有所减轻，华盛顿应该保持与中
国的经济、政治和文化关系，寻求加强军队与军队之间的关系，同时 强调互惠原则。但是，美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏 感态度，应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁。 △避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情，尤其是尖端的武器和技 术。我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制，最为明显的一个手段 就是通过加强出口控制，限制最为危险的系统的出口。 △加强美国同其他东亚国家的关系、努力改善它们之间的关系和军事合 作。具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系，加强东盟国 家之间以及它们与美国之间的政治、军事合作，鼓励日本和俄罗斯之 间重建支好关系。 △既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一。根据“遏制接触政策”， “只要中国将来的道路仍然前途不明，维持现状符合美国的利益”。 如果中国成为一个友好的民主国家，美国的政策可能会更加赞同实现 统一。“另一方面，如果中国变成一个敌对国家，美国可能采取一种 支持台湾事实上独立的政策。”
二、非官方参与者
• 非官方参与者包括利益集团、政治党派、大众传 媒、思想库和公民个人等。他们作为体制外的力 量，不直接参与政策过程，而是通过间接方式， 如游说官方决策者，对他们施加压力，从而影响 公共政策过程。
1、利益集团（interest group)
利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同 态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式 团体和群体等社会组织。 我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面 来界定： 第一，利益集团是一个群体； 第二，这个群体必须形成一定的组织； 第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利 益要求的目标（但所有的利益要求都不能以寻求 掌握政权为目标）； 第四，利益集团的表达对象是政府。
公共政策主体
官方决策者
立 法 机 关 行 政 机 关 司 法 机 关 中国 共 产 党 利 益 集 团
非官方参与者
大 众 传 媒 公 民 个 人
政 党
思 想 库
一、官方决策者
• 官方决策者是指政治体制内的、具有合法权威行 使公共权力的政策过程的参与者。一般包括国家 的立法机关、行政机关和司法机关，也即广义的 政府。 • 在现代西方政治体制中，立法、行政、司法三权 分立、各司其职，各自在相应的权限内行使公共 政策职能，同时，相互制约，保持三种权力之间 的平衡。 • 但是在我国，执政党在公共政策制定中有着极为 重要的地位，所以，在我国，官方决策者包括立 法机关、行政机关、司法机关和中国共产党。
4．大众传播
• 大众传媒：指在传播路线上用机器做媒介以传达 信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、 因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定 的媒体才能传播。大众媒体是现代社会最为普遍 的信息传播载体。 • 大众传媒对政治、经济、文化等产生越来越大的 影响，是与立法权、行政权、司法权并列的“第 四种权力”，是实现政治社会化的主要手段。
2、政党
• 政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力 量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径 来实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的 政策。 • 在西方两党制或多党制下，政党的中心任务是争取 在选举中获胜，因为获胜的政党或政党联盟有权分 配政府的主要职位，组建政府，从而才有可能将自 己的政治纲领转化为公共政策。 • 政党对公共政策的影响往往是通过选举来实现的。
第三章 公共政策系统分析
• • • • • 本章重点： 1、公共政策主体的含义、范围； 2、公共政策客体的含义及特征； 3、公共政策环境的含义及构成； 4、公共政策工具的基本知识
【案例导入】 • 2006年下半年，经国务院批准，国家发改委、卫生部、 财政部、劳动和社会保障部等11部委组成的医疗体制 改革协调小组正式成立，专门协调和统筹医疗改革中 各方利益。2007年5月29-30日，国家医改协调小组召 开医改方案评审会，被确定提供医改方案的，有北京 大学、复旦大学和北京师范大学等七家单位。中国人 民大学公共管理学院也自行研究了一套方案。2007年6 月29日，无党派人士陈竺出任卫生部长。陈竺是著名 的医学家，在此之前他担任中国科学院副院长。这位 “专家型部长”履新的第一题就是定调医改。媒体普 遍认为此次医改有望冲破部门利益纠葛，出台各方能 够接受的政策方案。
1、立法机关
• 立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位， 是公共政策主体最重要的构成要素之一。 • 立法机关的主要任务： 制定法律和政策 监督法律和政策的执行 • 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机 构，在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大 会及其常务委员会。
西方的立法机构
中国的立法机构
• 在当代，行政权力扩张，出现了行政国家或以行政为 中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和作用越来 越突出。 • 发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位
3、司法机关
• 司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地， 也是政策主体的构成要素之一。 • 司法机关影响公共政策制定的的渠道： – 通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共 政策的性质和内容产生很大影响； –通过判例对经济政策和社会政策产生影响。 • 我国司法机关在政策制定过程中根据“司法独立 原则”也发挥一定作用
5、现代政策研究组织
现代政策研究组织又叫“思想库”（think tank）、“脑库”（brain tank）。是由各种专 家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策 规划和政策咨询的组织。
政策研究组织的类型：
官方思想库 半官方思想库 民间思想库 跨国思想库
特征： 以改进政策制定为目标，促进决策科学化，民主化； 研究人员构成的多学科性；
中国思想库
中国目前共有智库约2500个，研究人员3.5万人， 其中民间机构不到3%。 –中央政策研究室 –国务院政策研究室 –国务院发展研究中心 –中国社会科学院 –各高校中的研究机构 –各部委下属研究机构 –民间政策研究机构
中国民间主要脑库
名称 天则经济研究所 时间 1993 主要负责人 工作方向 制度经济学在中国的发展应用 茅于轼、盛洪、 张曙光 李凡 钟朋荣 基层民主选举、市民社会、改革 开放研究 为企业和政府制订发展战略
• 在西方尤其是美国，立法机 • 人民代表大会是我国权力机关和 关通常能够在独立决策的意 立法机关 义上行使立法权，例如在税 • 中国的政体属于“议行合一” 收、人权、福利和劳动关系 议行合一：立法权和行政权 方面的政策一般由国会制定。 属于同一个最高权力机关， • 但是在国防和外交方面，总 或者行政机关从属于立法机 统比国会拥有更大的权力 关，仅是立法机关的执行部
例如，兰德公司的研究人员中，配备了工程技术、物理学、计算机、 数学、统计学、经济学、医学、教育、法律、社会学、心理学和政 策分析学家
从事政策研究和咨询的相对独立性； 运用现代科学理论和先进手段
系统论、信息论、控制论、耗散结构论
如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实 力的“战略发展趋势理论”， 斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计与监视计划”借以跟踪 不断发展的形势。 兰德公司创造的系统分析、德尔斐法等
• 思考： • 1、谁在规划和制定新的医改政策？ • 2、政府、研究机构、专家、卫生部长在 医疗保障政策活动中各自发挥着什么样 的作用？他们又分别代表着谁的意见和 利益？
第一节 公共政策主体
• 公共政策主体是政策系统的核心组成部分。它 是指参与和影响公共政策制定、执行、监督过 程的组织、团体和个人。它是公共政策的出现 和实施的主要推动力量，是公共政策能够发挥 效能的关键变量。 • 由于各国政治体制、经济发展和文化传统等的 差异，公共政策主体的构成要素及其作用方式 也有所不同。 • 由于政治体制的差异，我国的公共政策主体与 西方国家的有所不同。我们这里将结合我国实 际情况对公共政策主体进行讨论。
4、中国共产党
问：中国共产党为什么是公共政策主体？ • 1、政党（不包括执政党）的政策一般不是公 共政策，因为政党的政策大多属于政党组织内 部的政策，不具有公共性。政党组织可以通过 “利益聚合”提出公共政策议案，但需国家权 力机关审查批准。 • 2、我国实行的是中国共产党领导下的多党合 作制度，它是我国政府系统的领导核心，是实 质意义的公共权力机关，对国家发展和公共事 物的重大决策具有主导性决策权。 • 3、中国共产党的政策可直接或间接地转化为 公共政策。（基本路线、发展战略）
美国非官方思想库举例
人数最多 布鲁金斯学会（the Brookings Institution） 斯坦福国际咨询研究所(Stanford Research Institute International ) 巴特尔纪念研究所（the Battelle Memorial Institute） 企业公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research ） 对外关系委员会（Council on Foreign Relations）
门的政体形式和政权活动原 则。
《中华人民共和国宪法》： 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人 民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会。 人民依照法律规定，通过 各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文 化事业，管理社会事务。 第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中 制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代 表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民 监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由 人民代表大会产生，对它负责，受它监督。