食品安全的法律制度分析.doc

食品安全的法律制度分析-

一、问题的提出

食品是人们生活中最基本的必需品，是人类赖以生存和发展的物质基础，但我国的食品安全领域存在诸多问题。从食品源来看，主要有对于农药和化肥的过量使用或不正确使用导致农作物被污染;新科学技术的实施使得农作物品种变异，引发食品安全潜在危机;农作物的生产环境受到污染以及农作物本身的质量降低，引发食品安全危机。从食物生产加工过程来看，滥用或者乱用食品添加剂的现象较为普遍，引发了大量食品安全事故;食品生产的卫生条件不达标导致所产食品存在安全隐患;生产食品时使用劣质原料引发食品安全危机。由于我国正处于经济高速发展时期，市场竞争尤为激烈，许多不法商人为了追求高额利润挺而走险，令原本就严峻的食品安全问题更为突出，我国的食品安全现状令人堪忧。

对于一个正在迈向法治道路的国家来说，食品安全的相关法律制度建设显得尤为重要，故对于食品安全法律制度的研究适时地被提出来了。

对于食品安全法律制度的研究，最主要的应当是研究食品安全法律体系和食品安全监管体系。法律体系指引和规范着人们安全生产，为监管部门行使监督管理职能提供法律支持和保障;而监管体系则是监管部门对食品生产的各方面进行监督管理的职能分配体系。只有二者相互配合，共同作用，才能最终确保食品的安全。

二、我国现有食品安全规制所存在的问题

(一)我国食品安全立法的现状及问题

食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律法规构成的体系。我国食品安全法律体系，由三个层级构成:第一层级是与食品安全密切相关的法律规范，如《中华人民共和国食品安全法》。第二层级是国务院及其各部委、地方人民政府制定的关于食品安全的除法律外的相关规范性文件等单行食品安全卫生行政法规、规章。第三层级是其它法律法规中有关食品安全的规定，如《中华人民共和国刑法》等法律法规中有关食品质量安全的相关条款。在此法律体系中，第一层级为核心，第二层级为基础，第三层级为补充《食品安全法》从2009年6月1日正式实施至今已有三年多，对遏制食品生产和流通过程中有损于食品安全的行为发挥了十分重要的作用。第二层级的相关规范性文件在实践中具有较强的实用性和可操作性。因第一层级的法律规范较为宏观和原则，因而需要第二层级的相关规范性文件对第一层级的法律进行细化规定。第三层级的相关条款是对个别的食品种类和食品链的某些环节做出规定，是对第一和第二层级的规范性法律文件的补充，能有效的弥补前两个层级的不足。

虽然我国已经形成了较为完整的食品安全法律体系，但该法律体系仍然存在诸多缺陷:第一，从法律制度的完整性和配合度来看，《食品安全法》的配套法规、规章滞后。第二，从法律制度实施的角度而言，食品安全监管法律制度规定得不够详细，具体实施存在诸多困难。第三，一些法律法规之间的内容出现冲突，导致具体实施的过程中标准不统一的状况频繁发生。第四，某些法律规范规定的法律责任较轻。如根据《食品召回管理规定》可以看出对于违反主动召回制度的销售者最多仅有3万元的罚款。即使从经济的角度来看，3万元以内的罚款根本起不到惩罚

的作用，与企业的信誉及经济负担相比，这个罚款实在是微不足道。

(二)我国食品安全监管体制所存在的问题

从食品安全监管制度来看，我国实行的是多部门分段监管体制。食品安全委员会作为高层次的议事协调机构，负责协调、指导食品安全监管工作;国务院卫生行政部门具体执行各个环节的事宜;质监、工商和食品药品监督部门则分别负责与本部门职责相对应的部分。这种分段监管的模式目的是达到各部门各司其职的效果，使各个部门的职责更为清晰和具体，权责分明，对整个食品产业链进行严密监管。但是，理论与现实毕竟存有较大差别。分段监管体制诚然有助于督促各部门各司其职，避免因管理任务过于繁重而导致的一个部门管不了的现象，但同时也暴露出了多个部门管不好的弊端:各监管部门之间既存在着重叠监管，也存在着空白监管。从食品的生产环节到流通环节似乎都有农业、工商、卫生、质监等部门层层把关，但有毒有害食品在市场上仍屡见不鲜。三鹿奶粉事件堪称这一监管体制弊端的典型案例:对作为三聚氰胺源头的奶源收购站的监管就不在上述任何部门的责任范围内;而在消费者投诉产品质量问题后，各相关部门之间要么缺乏信息沟通，要么互相推诿，难以及时阻止有毒有害食品所造成的恶果。再如，对食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全风险评估等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能重叠和冲突的严重问题，在实践中，一些涉及公益性和社会性的领域甚至出现了执法真空的现象。

这种多头监管体制还导致食品监管标准的不一致，甚至出现冲突。各个部门在实际操作中使用的是本部门制定的操作标

准，就可能导致其标准与其它监管标准的不一致。例如对于黄花菜中二氧化硫的残留问题，《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于干菜，不得使用硫磺等漂白剂，因此不能有二氧化硫残留，而质检、农业部门的标准中规定干菜包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是。食品标准之间相互交织、相互矛盾，不仅给黄花菜的种植和加工造成极大混乱，更使消费者一头雾水，不敢消费，导致了生产流通和市场秩序的混乱。

另外，我国目前对于食品安全监管缺乏有效的预警机制。现实生活中往往是某类食品被媒体曝光了不安全事件后，相关的监管部门才介入调查和检测，然后才对有毒有害食品进行处理，进而被曝光企业道歉，相关负责人撤职等等，这种滞后的监管方式难以挽回有毒有害食品对于公众生命健康所造成的损失。

三、我国食品安全法律制度完善之构想

(一)完善我国食品安全法律体系

第一，积极开展对外交流与合作，加强对国外食品安全法律体系的研究和消化。虽然世界各国的具体情况不甚相同，但在食品安全问题方面仍然存在诸多的相似。对于国外的先进法律制度，尤其是对于世界卫生组织，世界粮农组织，国际标准化组织等国际组织的相关食品安全法规、技术规范、指南和准则要多多借鉴。此外，还应积极吸取美国、日本等发达国家的经验。在学习和研究国际食品法律体系的过程中，探索和发展既和国际接轨，又符合我国国情的理论方法和体系。

第二，统一立法标准，积极完善《食品安全法》的配套法规、规章，即完善处于基础地位的第二层级的法规、规章。首先，作为同一个法律体系，各个法律法规等规范性文件所规定的具体实施标准和幅度应当是一致的，不能出现对同一种食品的相关规