制度变迁与西汉中期政治

制度变迁与西汉中期政治

一

考察西汉前期两种中央政权的组织模式，即宰相统领百官与武帝时期的以内统外，下就两种组织模式的优势与缺陷进行一一阐述。

西汉初高帝即位，承秦制，“置一丞相，十一年更名相国，绿绶”，孝惠、高后时期分为左右丞相，文帝二年“复置一丞相”，“掌丞天子助理万机”。①其职权大抵如陈平所言：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲抚百姓，使卿大夫各任其职焉。”②据相关学者研究，将宰相的具体权力分为五个方面：选官权、督察百官并有一定的执法权、上计考课权、总领朝议与奏事权、封驳与谏诤权。③总的说来，宰相兼具一定程度上的决策、执法和监督权。从大一统中央集权制上讲，宰相兼具数权本身就是集权制的一种体现，而结合西汉前期的政治局势，宰相一度程度上的集权恰恰是有益于中央政权的统治的。从制度层面来看，宰相制的施行固然可以看做是上古三代共和政治体制的遗存，在排除西汉前期君臣间的相对和谐的特殊情况下，也是实际政治局势的要求。高惠二帝时期面临着异姓诸侯王对皇权的威胁，皇帝的关注点一直在剪除异姓诸侯王上，而文景时期，皇帝又面临着同姓诸侯王对皇权的威胁，当此情形，宰相集权恰恰可以整合中央政权各级官吏的凝聚力，并成为皇帝削弱诸侯王巩固皇权的相关战略的有力支撑。同时，一个强有力的管理集团也可以使得皇帝免除后顾之忧，进而致力于巩固中央政权的活动中。宰相集权制的优势即在于此。

然而，矛盾总是相互转化的，一旦外部威胁逐一消除，宰相制的优势也渐渐转换成劣势。同样地，中央集权制的专制性不允许存在一个能够较大限度地对之形成制约的制度存在，虽然西汉前期的相权并未危及刘氏皇权的存继。当时至

武帝，由于外部威胁消除，而此时的宰相集权已经使皇帝颇为忌惮，进而对之裁抑。出于加强皇权、弱化相权的目的，武帝自亲政起设立内朝逐步对相权进行削弱，并通过频繁更换宰相以及以细事诛杀宰相来加强皇权、树立自身对中央政权的绝对控制。毫无疑问，内朝的设立在完成上述目的之后，在武帝统治期间对外战争中有着不可或缺的作用，然而，内朝作为一项制度其自身的就不是完善与成熟的。

内朝的设立，其先天上就有削弱与之对应的宰相为首的外朝的内在要求，同时由于内朝以皇帝为领导中心，其权威与权限与皇帝有着密切的关系，所以内朝具有根源于皇权的巨大的依附性，脱离皇帝的领导，内朝不能作为一个独立的权力机构存在。同时，宰相不得过问内朝事务，也使得内朝成为政权内部一个相对于外朝的独立单位。其次，内朝发挥作用的大小也依赖于皇帝个人的威信与手段。组成内朝的人员