第7章古利克的一体化行
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第七章 古利克厄威克的行政思想[详版课资]
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养，但是他们却常常采用类似的研究途径，并且提出
了一些尽管词句不同但在内容上却相似的原理。这些
管理学家虽然具有不同的文化背景、属于不同的国家、
从事不同的职业，但是他们却提出了一些类似的概念。
因此，厄威克认为，实际上已经存在着一种很有用而
且很可靠的管理知识，需要做的是把这些知识相互联
系起来。
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2、形成一体化行政组织的途径 （1）分工与整合（ bottom-up原则） 1）分工 分工之所以是必要的，是因为人的性格、能力和技
能有差异，因为一个人不可能同一个时间呆在两个 地方，因为一个人不可能同时做两件事情，并且还 因为人的知识是有限的。
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2）整合
为了给组织中通过分工规定的“单元任务”之间提 供重要的协调，就需要进行整合。组织整合之一就 是在组织中对类似的任务进行分组归类，把类似的 活动划归同一个领导人管辖（“同质性原则”）。
“解决问题的途径应该是通过个人协商谈判，坦城 布公地摊牌，而不应该是通过轻率鲁莽的行动。”
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3、行政组织（管理）的七职能说
古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出 了 有 名 的 管 理 七 职 能 论 ： 即 Planning( 计 划 ) 、 Organizing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指 挥)、 Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预 算)。并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。
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2）指导行政改革的新原则 古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又
能够执行民主政策的行政部门。他建议行政改革应该 遵循以下指导原则： ①相关的工作应该作为一个单元来完成； ②所有的机构应该合并成一些部门； ③每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能 力、业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；（业 务类同原则）
古利克的一体化公共行政管理思想
政治家
政务官员
通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的 关系来保持整个系统的平衡
充当中介人的角色，在专家和公众之间作 解释以增进相互的了解
行政官员
理解和协调政策并且向具体的行政工作机 构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员 的决策，不根据政策作最后决定
技术专家
一般只考虑技术问题
所有公共官员，从当选官员到技术专家，其处 理权限是递增减的
著有《行政原则》、《公共行政的下一步》等主要论著； 1935—1937年，与厄威克合著《行政科学论文集》，自己撰写两篇: 《组织理论评论》，《科学，价值观月公共行政》。
主要关注问题、成就
公共服务（行政）研究
纽约市政研究局的工作 政府调查 公共服务培训学校
出色的公共服务工作
致力于将公共管理的思想、原则 应用于公共服务实践。
谢谢
古利克的一体化行政管理思想
之行政在政府中的角色
120115030
李容
心
生平简介
பைடு நூலகம்
静 行政在政府中的角色
卢瑟·古利克
(Luther Gulick，1892—1993)
1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，1904 年回到美国，随后再美国接受教育。深受父母“致力 于人类进步”之努力的影响。
于美国哥伦比亚大学获得博士学位，其后任纽约市政研究局局长（重建为 美国国家公共行政研究所），参加过罗斯福政府的行政管理委员会。1954 年成为纽约第一个城市官员，随后被提拔为公共行政研究所董事会主席。 最终成为公共行政研究所荣誉所长。
行政在政府中的角色
一种对政治与行政关系的新理解
1.拒绝政治/政策-行政二分法： 政治的含义： 一般意义：通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展发展；
古利克的一体化行政思想
• • • • 培养和对立职业自律意识； 不能由专家来采取最后行动； 让公众作自身利益的最终裁判； 专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通。
（五）、古立克关注的其他行政理论与实践 问题
• 1、关于公共财政与预算改革的思想
• 行政机关应增加管理财政事务的职责， • 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行 政摆脱立法机关的优柔寡断； • 计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效 指标（可操作性，量化） • 财政职能应集中在州。
• 1、出身：
– 1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深 受父母“致力于人类进步”之努力的影响。
• 2、教育与求学：
– 神学 – 政治学
– 法学
古利克工作经历
• 3、任职经历：
– A、大学教授：
• 1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；
– B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门 工作过：
二、古立克的主要行政思 想
古利克主要思想：
• （一）、对政府在社会中角色的界定； • （二）、一体化行政组织思想； • （三）、提出管理七职能论：POSDCORB
• （四）、探讨了政治行政两分法，行政的 科学性等问题 •立克的主要行政思想
• 实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检验假 说； • 目的在于：发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规 则），并将之应用于实践以解决实际行政问题； • 科学方法意味着：“以能力取代无知，以专业人员取代非专 业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门 化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新 手”。
• D、城市问题的解决办法
对古立克主要观点和看法的归纳
（五）、古立克关注的其他行政理论与实践 问题
• 1、关于公共财政与预算改革的思想
• 行政机关应增加管理财政事务的职责， • 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行 政摆脱立法机关的优柔寡断； • 计划、预算应运用可以用来进行检查和评估的绩效 指标（可操作性，量化） • 财政职能应集中在州。
• 1、出身：
– 1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深 受父母“致力于人类进步”之努力的影响。
• 2、教育与求学：
– 神学 – 政治学
– 法学
古利克工作经历
• 3、任职经历：
– A、大学教授：
• 1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；
– B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门 工作过：
二、古立克的主要行政思 想
古利克主要思想：
• （一）、对政府在社会中角色的界定； • （二）、一体化行政组织思想； • （三）、提出管理七职能论：POSDCORB
• （四）、探讨了政治行政两分法，行政的 科学性等问题 •立克的主要行政思想
• 实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检验假 说； • 目的在于：发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规 则），并将之应用于实践以解决实际行政问题； • 科学方法意味着：“以能力取代无知，以专业人员取代非专 业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门 化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新 手”。
• D、城市问题的解决办法
对古立克主要观点和看法的归纳
古利克的一体化行政管理思想
古利克的一体化行政管理思想古利克对政府和行政问题的探讨的基本内容。
古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面：（1）当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。
应尽可能建立公共部门与私人部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基本要素。
（2）各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门那么只应承担批准行政建议或否决行政建议的职责。
（3）在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。
（4）联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。
尤其是，联邦政府应承认州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问题时应扮演一种领导角色。
（5）行政官员必然要涉及到政治和政策问题，而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长。
（6）应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原那么。
（7）组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合。
总之，古利克的行政改革方法意味着政府要承担新的职能，所承担的工作要更有效率，在行政机构内部以及对于作为一个整体的行政分支机构而言要集中，而且专家的管理要接受民选行政首长的直接控制，要服从立法机关的否决权并且要接受公众监督。
要求联系实际发表自己的看法。
第八章厄威克的系统化行政管理原那么厄威克在行政学上的主要贡献。
厄威克在行政学上的主要贡献在于他提出了一套系统化的行政管理原那么。
其主要内容：（1）对前人管理理论的归纳和总结.厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名管理学家的著作进行研究。
对这些管理学家的思想进行了系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自己的观点。
第七讲古立克的一体化行政思想
– B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界 定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）；
– C、提出11条行政改革的原则 – D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行
政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政 首长，即形成一个一体化的行政组织。
第七讲古立克的一体化行政思想
科学性等问题 • （五）其它关注的问题与观点
• 对古立克主要观点的归纳
第七讲古立克的一体化行政思想
•古立克的主要行政思想
（一）、对政府在社会中角色的界定
• 1、 关于政府存在的必要性：
– “政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段”； – 当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时
• 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业 部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计 划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参 谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理 事会属下公务员人事咨询委员会主席。
第七讲古立克的一体化行政思想
•古利克主要成就
• B、城市面临的问题
– 空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等；
• C、城市问题的原因：
– 城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段；
• D、城市问题的解决办法
– 设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府 部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合 约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。
第七讲古立克的一体化行政思想
•古利克对政府在社会中角色的界 定
• 5、重新划分和配置政府内部职能 – 主张应由政府（行政）系统来制定计划 • 公众处理不了复杂问题； • 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯 的方式发挥作用； – 理想政府系统的职责分工模式： • 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； • 立法机关负责接受或否决政策建议； • 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划； • 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制 职能； • 即：行政负责政策规划和执行；立法负责政策采纳与 否决。
– C、提出11条行政改革的原则 – D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行
政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政 首长，即形成一个一体化的行政组织。
第七讲古立克的一体化行政思想
科学性等问题 • （五）其它关注的问题与观点
• 对古立克主要观点的归纳
第七讲古立克的一体化行政思想
•古立克的主要行政思想
（一）、对政府在社会中角色的界定
• 1、 关于政府存在的必要性：
– “政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段”； – 当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时
• 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业 部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计 划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参 谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理 事会属下公务员人事咨询委员会主席。
第七讲古立克的一体化行政思想
•古利克主要成就
• B、城市面临的问题
– 空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等；
• C、城市问题的原因：
– 城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段；
• D、城市问题的解决办法
– 设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府 部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合 约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。
第七讲古立克的一体化行政思想
•古利克对政府在社会中角色的界 定
• 5、重新划分和配置政府内部职能 – 主张应由政府（行政）系统来制定计划 • 公众处理不了复杂问题； • 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连贯 的方式发挥作用； – 理想政府系统的职责分工模式： • 行政首长在参谋系统支持下负责制订计划； • 立法机关负责接受或否决政策建议； • 行政部门负责贯彻落实已被采纳的政策计划； • 公众通过参加政党和压力集团行使一般性的监督控制 职能； • 即：行政负责政策规划和执行；立法负责政策采纳与 否决。
古利克厄威克的行政思想
1）建立一个权威结构（即层级结构）：
通过权威的机构进行协调是一种主要的控制机制。它 要求有一个负责全面指挥的单一行政权威，要求为每 一项工作配备一名监督管理人员并且要求确定总的工 作必须分成多少项单元任务。
⑩行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且 有权指挥他们的工作；
11、行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门 的工作和探究更好的工作方法。
总之，在古利克看来，行政部门应该融合成一 个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并 配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行 政首长，即形成一个一体化的行政组织。
（3）行政改革应遵循新的原则并提出一套指导行政改 革的新原则
1）行政改革应该有一套新的指导“原则”
美国政府最初所依据的原则源于对行政权力的反感和 对代议制的渴望。这些原则包括：许立一个权 力制衡系统来控制行政权力；多个领导优于单个领导 以及任何人都能够在政府任职。
其主要著述有《组织理论评论》、《行政原则》、 《公共行政的下一步》、《科学、价值观与公共行政》 等，此外还有与厄威克合著的著名的《行政科学论文 集》。
（二）古利克一体化行政组织理论的主要内容
1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法， 形成一体化组织。
（1）政府管理与企业管理的共性 它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的
④部门领导的权力与其责任应该相称； ⑤每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的
参谋机构； ⑥每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官
员； ⑦应该减少民选官员的人数； ⑧委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立
法职能和准司法职能；
⑨所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个 单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生 并且对他们负责；（“一个最高领导者原则”）
第七讲：古立克的一体化行政思想课件
古利克对政府在社会中角色的界定6、重新界定美国联邦系统的各项职责：– 主张联邦政府大量新职权；– 也主张责任适当分散。
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古立克的一体化行政组织思想. 1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织– A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员 管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习；– B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革(重新界定 各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化)；– C、提出11条行政改革的原则– D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政 领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首 长，即形成一个一体化的行政组织。
2、古利克有关人事问题的看法：. A、
古立克关注的其他行政理论与实践问题
古立克关注的其他行政理论与实践问题3、有关市政问题的思考. A、城市生活的重要作用– “以民主方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，通过学校教 育培养人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力”。. B、城市面临的问题– 空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等； . C、城市问题的原因：– 城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段；. D、城市问题的解决办法– 设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府 部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合 约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。– 最终的办法是各级政府要共同行动。21
2、根据与 “政治/政策” 的相关度 不同
3、关于科学与行政的关系：古利克关于行政的科学 性问题之观点. (1)政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据：– 政治/政策：——价值界定(价值优先性)：是 为评估目的的合意性；– 行政： ——价值中立，是事实界定，故可以科 学地进行。
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古立克的一体化行政组织思想. 1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织– A、政府管理与企业管理有共性：同属管理科学，同样涉及到人员 管理、计划、协调、激励等问题。因此，政府应向企业管理学习；– B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革(重新界定 各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化)；– C、提出11条行政改革的原则– D、总之：行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政 领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首 长，即形成一个一体化的行政组织。
2、古利克有关人事问题的看法：. A、
古立克关注的其他行政理论与实践问题
古立克关注的其他行政理论与实践问题3、有关市政问题的思考. A、城市生活的重要作用– “以民主方式为民众提供了获得最高文化教养的机会，通过学校教 育培养人们的自主能力、自控能力和适应社会变化的能力”。. B、城市面临的问题– 空间拥挤；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等； . C、城市问题的原因：– 城市规模扩大；不良政治操作；不当管理手段；. D、城市问题的解决办法– 设置一些目的有限的机构；把零碎分散的活动上交给上一级政府 部门，在地方一级设置多目标的机构；通过政府内部部门间的合 约来解决问题，在州政府一级设置一个地方事务局，等。– 最终的办法是各级政府要共同行动。21
2、根据与 “政治/政策” 的相关度 不同
3、关于科学与行政的关系：古利克关于行政的科学 性问题之观点. (1)政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据：– 政治/政策：——价值界定(价值优先性)：是 为评估目的的合意性；– 行政： ——价值中立，是事实界定，故可以科 学地进行。
古利克的一体化公共行政管理思想
主要关注问题、成就
纽约市政研究局的工作
公共服务（行政）研究
政府调查 公共服务培训学校
出色的公共服务工作
致力于将公共管理的思想、原则 应用于公共服务实践。
行政在政府中的角色
一种对政治与行政关系的新理解
1.拒绝政治/政策-行政二分法：
政治的含义： 一般意义：通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展发展；
行政官员
理解和协调政策并且向具体的行政工作机 构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员 的决策，不根据政策作最后决定
技术专家
一般只考虑技术问题
所有公共官员，从当选官员到技术专家，其处 理权限是递增减的
谢谢
行政官员政治家通过监控和调节丏家官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡政务官员充当中介人的角色在丏家和公众之间作解释以增进相互的了解理解和协调政策幵丐向具体的行政工作机构解释和说明政策指令忠诚于当选官员的决策不根据政策作最后决定技术专家一般只考虑技术问题所有公共官员从当选官员到技术专家其处理权限是递增减的谢谢
古利克的一体化行政管理思想
之行政在政府中的角色
120115030 李容
心 静
生平简介 行政在政府中的角色
卢瑟·古利克
(Luther Gulick，1892—1993)
1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本， 1904年回到美国，随后再美国接受教育。深受父母 “致力于人类进步”之努力的影响。
真正意义：指统治者用来实施控制的活动； 2.解决办法：对政治、政策和行政进行很微妙的调节与适应
行政在政府中的角色
3.根据与政治/政策的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型：
政治家
通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的 关系来保持整个系统的平衡
古利克的一体化行政思想
古立克的一体化行政组织思想
（三）提出管理七职能论：POSDCORB
• A、计划：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲 要，以及如何做的方法； • B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组 织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调； • C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职 能； • D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示 和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。 • E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现 组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整 合）； • F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行 的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关 情报； • G、预算：包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。
• 将一般意义的政治置于行政之外是行不通的； • 而将政治的一般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政 治功能的危险；
– 所以：古典二分法是失败的。
古利克对政治与行政关系的新理解
2、根据与 “政治/政策” 的相关度 不同 区分政 府系统中的四种角色类型
• A、 政治家： – 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系 统的平衡； • B、 政治任命官： – 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解；
• C、 行政官员：
– 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指 令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决定； • D、 技术专家： – 只考虑技术问题； • 所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”， 从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的。
古利克的一体化行政思想 共28页
• 为民主政体提供必需的人才资源；
• B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五 种类型的职业：
– 无需技能的服务人员； – 技术和行业人员； – 办公室工作人员； – 职业和专业人员； – 行政人员；
• C、该职位系统应该：
– 应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段 学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者；
古利克主要成就
• 4、主要关注的问题与成就
– （1）公共服务（行政）研究： • 纽约市政研究局的工作：
– 政府调查： – 公共服务培训学校；
– （2）学术著述： • 1935-1937：与与厄威克合著：《行政科学论文 集》； • 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学， 价值观与公共行政》； • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研 究所》刊物及其它刊物上；
• 培养和对立职业自律意识； • 不能由专家来采取最后行动； • 让公众作自身利益的最终裁判； • 专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通。
（五）、古立克关注的其他行政理论与实践 问题
• 1、关于公共财政与预算改革的思想
• 行政机关应增加管理财政事务的职责， • 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行
– B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门 工作过：
• 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改 名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长； 公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约 市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政 官）……）
• 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业 部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计 划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参 谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理 事会属下公务员人事咨询委员会主席。
• B、提出一套可以扩大到政府所有高级职位的职业系统，五 种类型的职业：
– 无需技能的服务人员； – 技术和行业人员； – 办公室工作人员； – 职业和专业人员； – 行政人员；
• C、该职位系统应该：
– 应及早招收公共雇员，通过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段 学徒或试用期，应严格监督以免投机或偶然取胜者，淘汰不适合者；
古利克主要成就
• 4、主要关注的问题与成就
– （1）公共服务（行政）研究： • 纽约市政研究局的工作：
– 政府调查： – 公共服务培训学校；
– （2）学术著述： • 1935-1937：与与厄威克合著：《行政科学论文 集》； • 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学， 价值观与公共行政》； • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研 究所》刊物及其它刊物上；
• 培养和对立职业自律意识； • 不能由专家来采取最后行动； • 让公众作自身利益的最终裁判； • 专家、行政官员、与政治领导人、公众更多更好地沟通。
（五）、古立克关注的其他行政理论与实践 问题
• 1、关于公共财政与预算改革的思想
• 行政机关应增加管理财政事务的职责， • 立法机关则应减少其在财政事务中的作用，以使行
– B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门 工作过：
• 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改 名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长； 公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约 市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政 官）……）
• 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业 部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计 划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参 谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理 事会属下公务员人事咨询委员会主席。
古利克的一体化行政思想-《西方行政学说》课件（可编辑）
第七讲：卢瑟??古立克的一体化行政思想公共行政的化身一、古利克生平与著述 1、出身： 1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。
2、教育与求学：神学政治学法学 3、任职经历： A、大学教授： 1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授； B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过：纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）……）联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事咨询委员会主席。
4、主要关注的问题与成就（1）公共服务（行政）研究：纽约市政研究局的工作：政府调查：公共服务培训学校；（2）学术著述： 1935-1937：与与厄威克合著：《行政科学论文集》；其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观与公共行政》；其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；（3）出色的公共服务工作：致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
二、古立克的主要行政思想古利克主要思想：（一）、对政府在社会中角色的界定；（二）、一体化行政组织思想；（三）、提出管理七职能论：POSDCORB （四）、探讨了政治行政两分法，行政的科学性等问题（五）其它关注的问题与观点对古立克主要观点的归纳（一）、对政府在社会中角色的界定 1、关于政府存在的必要性：“政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段”；当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。
古利克的一体化行政管理思想
古利克的一体化行政管理思想古利克对政府和行政问题的探讨的基本内容。
古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面：（1）当私人行为证明不符合公共利益时政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。
应尽可能建立公共部门与私人部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基本要素。
（2）各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门那么只应承担批准行政建议或否决行政建议的职责。
（3）在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来其增强实力。
（4）联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。
尤其是，联邦政府应承认州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问题时应扮演一种领导角色。
（5）行政官员必然要涉及到政治和政策问题，而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长。
（6）应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原那么。
（7）组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合。
总之，古利克的行政改革方法意味着政府要承担新的职能，所承担的工作要更有效率，在行政机构内部以及对于作为一个整体的行政分支机构而言要集中，而且专家的管理要接受民选行政首长的直接控制，要服从立法机关的否决权并且要接受公众监督。
要求联系实际发表自己的看法。
第八章厄威克的系统化行政管理原那么厄威克在行政学上的主要贡献。
厄威克在行政学上的主要贡献在于他提出了一套系统化的行政管理原那么。
其主要内容：（1）对前人管理理论的归纳和总结.厄威克选择了诸如法约尔、泰勒、福莱特、穆尼这些著名管理学家的著作进行研究。
对这些管理学家的思想进行了系统阐释，指出了它们的类似之处并且使他们处于正确的相互联系之中，便于读者理解，与此同时，他也加进了自己的观点。
古利克的一体化行政管理思想
• 组织利用思想进行协调，进而培养组织成 员带着单一目标而共同奋斗的欲望和意愿。 • 协调
五、 从理论原则到实际应用
• • • • • 实践 美国公共行政研究所： 1.政府调查 2.公共服务训练学校 工作兴趣：公共财政，人事，城市政府
六.贡献和不足
• • • • • • • 目的：更大提高公共部门的工作效率 计划 集权 职能分工 不足： 1.一体化的理想与现实 2.行政原则在实际生活中的弊端性 3.对人的社会化需求认识不彻底 公共行政的前辈，无可比肩的公共服务记 录（一体化，实践性，规范性）
解决办法： • 对政治、政策和行政进行很微妙的调节和 适应
根据与政治/政策的相关度不同区分政 府系统中的四种角色类型：
• 1、 政治家： • – 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持 整个系统的平衡； • 2、 政务官： • – 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解； • 3、 行政官员： • – 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明 政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决 定； • 4、 技术专家： • –只考虑技术问题
行政的科学限度问题
• 1、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价 值性； • 2、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致 对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理 的危害”。古利克认为，要消除专家政治的危 险，老百姓必须是自身利益的最后裁判。 • 3、应将民主制与专家治理（科学）相结合， 以民主来抑制专家政治的危害： •
• 主要关注的问题与成就 • 公共服务（行政）研究 • 纽约市政研究局的工作： • * 政府调查； • * 公共服务培训学校。 学术著述 • 1935-1937 年，与厄威克合著《行政科学论文集》 ， 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观 与公共行政》。 • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究 所》刊物及其它刊物上。 出色的公共服务工作 • 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
五、 从理论原则到实际应用
• • • • • 实践 美国公共行政研究所： 1.政府调查 2.公共服务训练学校 工作兴趣：公共财政，人事，城市政府
六.贡献和不足
• • • • • • • 目的：更大提高公共部门的工作效率 计划 集权 职能分工 不足： 1.一体化的理想与现实 2.行政原则在实际生活中的弊端性 3.对人的社会化需求认识不彻底 公共行政的前辈，无可比肩的公共服务记 录（一体化，实践性，规范性）
解决办法： • 对政治、政策和行政进行很微妙的调节和 适应
根据与政治/政策的相关度不同区分政 府系统中的四种角色类型：
• 1、 政治家： • – 通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持 整个系统的平衡； • 2、 政务官： • – 中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解； • 3、 行政官员： • – 理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明 政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决 定； • 4、 技术专家： • –只考虑技术问题
行政的科学限度问题
• 1、科学不能囊括全部行政活动，行政具有价 值性； • 2、对科学的过份推崇（效率至上观）会导致 对“专家治国”的强调，从而出现“专家治理 的危害”。古利克认为，要消除专家政治的危 险，老百姓必须是自身利益的最后裁判。 • 3、应将民主制与专家治理（科学）相结合， 以民主来抑制专家政治的危害： •
• 主要关注的问题与成就 • 公共服务（行政）研究 • 纽约市政研究局的工作： • * 政府调查； • * 公共服务培训学校。 学术著述 • 1935-1937 年，与厄威克合著《行政科学论文集》 ， 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观 与公共行政》。 • 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究 所》刊物及其它刊物上。 出色的公共服务工作 • 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。
第七章 古利克厄威克的行政思想
总之，在古利克看来，行政部门应该融合成一 个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并 配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行 政首长，即形成一个一体化的行政组织。
2、形成一体化行政组织的途径 （1）分工与整合（ bottom-up原则） 1）分工 分工之所以是必要的，是因为人的性格、能力和技 能有差异，因为一个人不可能同一个时间呆在两个 地方，因为一个人不可能同时做两件事情，并且还 因为人的知识是有限的。
2）指导行政改革的新原则 古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又 能够执行民主政策的行政部门。他建议行政改革应该 遵循以下指导原则： ①相关的工作应该作为一个单元来完成； ②所有的机构应该合并成一些部门； ③每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能 力、业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；（业 务类同原则）
（2）组织 为了实现组织所设定的目标，就必须建立权力的正式 机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规 定和协调。 传统的管理理论所强调的主要是正式组织机构，是使 人适应于机构，他强调要按照目标的需要来决定活动 和建立组织机构，而不受人事关系、感情等方面的影 响。他很重视设立参谋机构，并注意参谋机构与直线 指挥人员的协调。他认为，参谋机构的主要工作是向 高级管理人员提供咨询，它不直接向下发 布行政命令， 指挥则由直线指挥人员统一进行。
3、行政组织（管理）的七职能说 古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出 了 有 名 的 管 理 七 职 能 论 ： 即 Planning( 计 划 ) 、 Organizing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指 挥)、 Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预 算)。并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB。
第七章 古利克厄威克的行政思想
工作和谐而步调协同，共 同实现组织的目标而使工作的各个部门互联系起来 的一种极为重要的职能。古利克对这项职能最为强 调，提出所谓“一致性原则”。按照这项原则，为 了避免摩擦和提高效率，要把企业的活动进行分类， 把类似的活动划归同一个领导人管辖。 （即前面所 说的整合）
2）利用思想进行协调（保持思想或目的的单一性） 仅仅依靠层级制度还不足以产生一个一体化的组织。 要建立一体化组织，组织还必须利用思想进行协调， 进而培养组织成员带着单一的目标而共同奋斗的欲 望和意愿。这就意味着行政官员与其说要运用强制 和纪律的手段来完成任务，倒不如说应该利用说服 的手段来完成任务。 “解决问题的途径应该是通过个人协商谈判，坦城 布公地摊牌，而不应该是通过轻率鲁莽的行动。”
二、厄威克的系统化行政管理原则
（一）生平和著述简介 林德尔．厄威克，英国著名的行政管理学家。他出生 于1891年，曾在英国牛津大学专攻历史。他在第一次 世界大战和第二次世界大战期间曾在英国皇家军队中 服役，并获得中校军衔。厄威克在1920一1928年间 担任朗特里公司的组织秘书，1928—1933年间他担 任设在日内瓦的国际管理协会的首任会长，并且是伦 敦的厄威克和奥尔管理咨询合伙有限公司的董事长， 长期从事管理咨询工作，直到退休。厄威克退休后定 居澳大利亚，继续从事管理方面的研究和探索。
（二）古利克一体化行政组织理论的主要内容
1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法， 形成一体化组织。 （1）政府管理与企业管理的共性 它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的 人员进行分组，都要通过计划来作出政策决定，都要进 行协调、指挥并负有责任，都要设法通过激励和对人、 物和时间的最佳利用来获得最好的工作绩效，都必须在 不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连 续性。
2）利用思想进行协调（保持思想或目的的单一性） 仅仅依靠层级制度还不足以产生一个一体化的组织。 要建立一体化组织，组织还必须利用思想进行协调， 进而培养组织成员带着单一的目标而共同奋斗的欲 望和意愿。这就意味着行政官员与其说要运用强制 和纪律的手段来完成任务，倒不如说应该利用说服 的手段来完成任务。 “解决问题的途径应该是通过个人协商谈判，坦城 布公地摊牌，而不应该是通过轻率鲁莽的行动。”
二、厄威克的系统化行政管理原则
（一）生平和著述简介 林德尔．厄威克，英国著名的行政管理学家。他出生 于1891年，曾在英国牛津大学专攻历史。他在第一次 世界大战和第二次世界大战期间曾在英国皇家军队中 服役，并获得中校军衔。厄威克在1920一1928年间 担任朗特里公司的组织秘书，1928—1933年间他担 任设在日内瓦的国际管理协会的首任会长，并且是伦 敦的厄威克和奥尔管理咨询合伙有限公司的董事长， 长期从事管理咨询工作，直到退休。厄威克退休后定 居澳大利亚，继续从事管理方面的研究和探索。
（二）古利克一体化行政组织理论的主要内容
1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法， 形成一体化组织。 （1）政府管理与企业管理的共性 它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的 人员进行分组，都要通过计划来作出政策决定，都要进 行协调、指挥并负有责任，都要设法通过激励和对人、 物和时间的最佳利用来获得最好的工作绩效，都必须在 不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连 续性。
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简评
1、古立克理论与思想的特点： （1）一体化：主张建立起一种 一体化：主张建立起一种 一体化的行政组织，以此作为行 政改革的指导原则； （2） 实践性：直接用于指导实 实践性：直接用于指导实 践——美国行政改革以及他自身 ——美国行政改革以及他自身 的公共服务实践， （3）规范性：其观点基本上都 规范性：其观点基本上都 是一种规范性的价值承诺
认为行政必要涉及到政治和政策 过程： 将一般意义的政治置于行政之 外是行不通的； – 而将政治的一般方面控制在行 政中，又可能否认行政的真正政 治功能 。
2、根据与政治/政策的相关度不同 、根据与政治/ 区分政府系统中的四种角色类型： A、 政治家： – 通过监控和调节专家、官僚和 利益集团间的关系来保持整个系 统的平衡； B、 政务官： – 中介人，在专家和公众之间作 解释以增进相互了解；
缺乏行政技能与方法； 缺乏行政技能与方法； 综合行动要涉及到众多变量； 综合行动要涉及到众多变量； –行政集权体制缺乏开发新思想 和新方案的有序方法； 和新方案的有序方法；
5、重新划分和配置政府内部职 能
主张应由政府（行政） 主张应由政府（行政）系统来制 定计划 – 公众处理不了复杂问题； 公众处理不了复杂问题； – 立法机关缺乏中心责任焦点， 立法机关缺乏中心责任焦点， 不能以一种有效而连贯的方式发 挥作用； 挥作用；
2、政府工作的目的： 政府工作的目的： 对过度的自由行为施加必要的控 制； 提供（公私）合作的社区服务； 表现对弱者的公平的人类同情心 （促进社会公平）；
3、政府的工作方式： 政府的工作方式： 不应单方面发挥作用，而应与私 人部门合作，尤其是在制定计划 上； 政府制定的计划指标不能绝对化， 要留有余地，有弹性；
B、对科学的过份推崇（效率至 上观）会导致对“专家治国”的 强调，从而出现“专家治理的危 害”： –专家会假定自己比公共更了解 其需要； –宣称对其并不擅长的领域也具 有知识和权威；
C 、应将民主制与专家治理（科 学）相结合，以民主来抑制专家 政治的危害：
四、古利克的一体化行政组织 思想
1、主张行政改革，在政府中采 主张行政改革， 用类似企业管理的方法， 用类似企业管理的方法，形成一 体化组织 A 政府管理与企业管理有共性： 政府管理与企业管理有共性： B 运行过程进行改革
2、贡献
（1）合编《行政科学论文集》 合编《行政科学论文集》 （2）丰富了对行政学中一些概 念范畴和探讨（政治与行政、 念范畴和探讨（政治与行政、效 率与民主等） 率与民主等） （3）继承和发展了法约尔的管 理职能理论，提出管理七职能说； 理职能理论，提出管理七职能说；
（4）提出了一般性的行政组织 原则颇具指导价பைடு நூலகம்（一体化原则） 原则颇具指导价值（一体化原则） （5）对政府角色和行政作用的 重新界定 （6）杰出的公共服务记录
思考题
简述古利克一体化行政管理思想 的主要内容。 的主要内容。
4、主张限制政府的作用，防止 政府膨胀：
1）造成政府机构日益膨胀的因 素； – 市场失败会导致政府增长； – 热心公益者、政府官僚、政治 家也致力于推动预算增长；
2）应该限制国家（政府）的作 应该限制国家（政府） 用 – 未来变化无常，政府同样不能 未来变化无常， 确切地了解未来； 确切地了解未来； – 政府中的领导者可能缺乏智慧、 政府中的领导者可能缺乏智慧、 经验、知识和高尚品质； 经验、知识和高尚品质；
3、提出管理七职能论： POSDCORB
A、计划 (planning) B、组织 (organising) C、人事 (staffing) D、指挥 (directing) E、协调 (coordinating) G、包括所有的财务计划、会计 包括所有的财务计划、 和控制形式出现的预算 (budgeting)
6、理想政府系统的职责分工 模式
– 行政首长在参谋系统支持下负 责制订计划； 制订计划； – 立法机关负责接受或否决政策 立法机关负责接受或否决 接受或否决政策 建议； – 行政部门负责贯彻落实已被采 行政部门负责贯彻落实 贯彻落实已被采 纳的政策计划； – 公众通过参加政党和压力集团 公众通过参加政党和压力集团 行使一般性的监督控制职能； 行使一般性的监督控制职能；
古利克的一体化行政管 理思想
讨论
1、政府在社会中的作用 2、行政在政府中的角色
一、政府在社会中的作用
1 、政府存在的必要性： 政府存在的必要性： “ 政府是任性、坚强且自私的人 们能够协作共生的手段” ； 当基于自身利益且由市场所支配 的私人行为被证明是不适当的时 候，政府活动的必要性就产生了。
保证每一件工作都有人监督 确定由总体任务分配下来的各单 位的具体任务； 位的具体任务；
2）突出组织目的（保持思想或 突出组织目的（ 目的的单一性） 目的的单一性） 利用思想进行协调， 思想进行协调 利用思想进行协调， 手段：说服、个人协商谈判、 手段：说服、个人协商谈判、明 确地陈述目标； 确地陈述目标；
7、重新界定美国联邦系统的各 项职责：
主张联邦政府大量新职权； 也主张责任适当分散；
二、行政在政府中的角色 ——一 ——一 种对政治与行政关系的新理解 1、拒绝政治/政策-行政二分法： 、拒绝政治/政策政治的含义： – 一般：通过统治者的控制来寻 求私利和发展； – 真正：指统治者用来实施控制 的行动； – 二者的区别不在于行动本身而 在于动机 在于动机不同。 动机不同。
2、古立克拒绝二分法，但主张 把科学方法应用于行政问题：
A、科学方法： 科学方法：“以能力取代无知， 科学方法：“以能力取代无知， 以专业人员取代非专业人员，以 专家取代杂而不精者，以日益加 剧的分化和专门化取代华而不实， 以训练有素的行政人员取代训练 无素的新手”。
3、行政的科学限度问题
A 、科学不能囊括全部行政活动， 行政具有价值性； – 科学只涉及“ 变量和相互关系” 的陈述，其特有的价值是效率； – 行政也制定政策，无法完全价 值中立，必然涉及到其他社会政 治价值和社会价值界定问题，
C、 行政官员： – 理解和协调政策并且向具体的 行政工作机构解释和说明政策指 令，忠诚于当选官员的决策，不 根据政策作最后决定； D、 技术专家： – 只考虑技术问题；
所有公共官员，从当选官员到技 术专家，其处理权限是递增减的。
三、关于科学与行政的关系 （行政的科学性问题）
1、政治/政策-行政两分法是早期 、政治/政策行政学家们希望建立一门行政科 学的依据： 政治/ 政治/政策：价值界定（价值优先 性 行政：价值中立，是事实界定， 故可以科学地进行；
– 如何整合：四种途径或依据 如何整合： 目的purpose （4P ：目的purpose 、工序 process 、人员persons, 与地 人员persons, place） 点place）
B、控制与协调（top-down原 控制与协调（top-down原 则）： 1） 建立一个权威结构（即层级 建立一个权威结构（ 权威结构 结构） 结构） 树立一个唯一的， 树立一个唯一的，全面的指挥权 威；
C、提出11条行政改革的原则 提出11条行政改革的原则 D、总之：行政部门应该融合成 总之： 一个整体，配备一位行政首长， 一个整体，配备一位行政首长， 即形成一个一体化的行政组织
2 、 形成一体化组织的途径 A、分工与整合（ bottom-up原 分工与整合（ bottom-up原 则 )： – 分工的必要性：因为人的差异 分工的必要性： 性与知识技能的有限性； 性与知识技能的有限性； – 整合（分组归类）：即对已经 整合（分组归类）： ）：即对已经 分工化的单元进行分组归类， 分工化的单元进行分组归类，目 的在于总体协调； 的在于总体协调；