日本饮用水源保护法律调控的经验及启示

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◎　现　状

《河川法》是日本国土厅统一协调水管理的法律基础，规定河川为公共物，其保全、利用以及其他管理必须妥善进行，以期达到立法目的。中央政府对一级河川按流域范围指定管理者，负责有关的保护和整治活动。所需费用，一级河川所在的都、

道、府、县最多要担负到５０％。在《河川法》之下，日本又制定了《水资源开发促进法》。规定由内阁总理大臣指定“水资源开发水系”，以流域为基础制定水资源基本规划，并以此为指导协调各方面的

利益。一级河川中，从１９６２年开始已经指定了７个由国土厅直接监督管理的水系。其他暂未指定水系由当地都、道、府、县知事指定管理者。中央部门除国土厅外，其他专业部门均有对口下属单位，接受中央部门的业务指导。对指定水系的开发，日本实行政企分离的制度。在《河川法》以下还制定了《水资源开发公团法》，成立了专门从事指定水系的水资源开发活动，以独立法人资格进行工程建设与运行管理。

◎　经　验

日本在饮用水源保护法律调控中，形成一系列卓有成效的管理体制和法律制度，极大地促进了饮用水源保护工作的开展。包括：

饮用水源管理体制

日本明确规定饮用水源的公共所有。如《河川

法》规定，河川为公共物，其保全、利用以及其他管理必须妥善进行以期达到立法目的。在水环境管理方面，日本于１９６７年通过《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的原则。１９７０年，日本制订了

《水污染防治法》，将国家环境管理引入水质污染防治领域。１９７２年，日本中央政府设置了环境厅，２０００年又将其升格为环境省，下设水质保护局，将原分散在各省的环境管理权力统一归至环境厅，使其在环境保护领域拥有很大的管理权限，统一领导和协调环境管理，将环境管理权力逐渐集中。在中央政府和地方政府之间，因实行地方分权主义，地方在饮用水源污染防治中起着重大作用，但也受中央政府的节制和指导。

编者按　日本在饮用水源保护法律调控方面起步较早，相应的法律规定和调控措施比较完善，立法和执法的实践经验比较丰富。在饮用水源保护法律调控方面，借鉴日本相关理论研究成果和立法实践经验，有助于完善我国相关的法律规定。

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环境保护

流域水资源管理与行政区水管理的关系，明确以流域为基础。流域管理集中体现在跨行政区河流或河段上。

饮用水源水质标准制度

水质是水体质量的简称，它标志着水体的物理、化学、生物特性及其组成状况，它是水体环境自然演化过程中和人类在集水区域内活动程度的反映。日本对于达不到水质标准的处罚力度较为严格。于１９５８年颁布了水质保护法，授权经济企划厅长官对已经被严重污染的水体做出判定，并制定相应的排放标准。１９６７年针对全国公害状况，颁布“防止公害基本法”，制定了水质环境标准。并根据该法１９７０年制定了“水质污染防止法”，代替旧水质二法的，规定以下三方面的措施。（１）设置者和改革者必须事前向都道府县知事呈报，批准前禁止进行，违反呈报者罚。对于设置或改革计划不完善者，都道府县知事有权命令更改计划。（２）当排水有达不到水质标准的危险时，都道府县知事有命令

改进特定装置，停止排水的权力，违反命令者罚。（３）对于不符合排水标准的排放，可马上进行处罚。可见，日本通过严格的法律措施对饮用水源水质实行有效地保护。

饮用水源水质监测制度

饮用水源水质监测是运用物理、化学、生物等科学技术手段，对反映饮用水源状况的各种信息、现象进行监测、测定的活动，是执行饮用水源保护法律法规、标准和进行饮用水源监督管理的重要技术手段和依据。日本十分重视环境监测，把它作为调查、掌握环境状况、评价环境质量、推进环境政策、实施修订标准的一种重要手段。《水质污染防止法》规定，管都道府县知事必须对公用水域的水质污染状况进行经常性监测。其他国家机关和地方公共团体在进行水质测定后，也应将测定结果报送知事。据此，每年都道府县及政令市长都制定水质监测计划，并进行水质监测，环境厅给予必要的经

费。每年度都公布“全国公共水域的水质监测结果”。为强化公共用水域的水质例行监测体制，环境厅在公共用水域的重要地点设置水质自动监测测定仪器。建设省对全国一级河流管理区间内的水域，设置了水质自动监测测定仪器。根据该法，都道府县及政令市长，为监测工厂或事业场遵守排放标准情况，要求工厂或事业场有必要的报告或进行深入调查，依照这些监测手段，都道府县知事及政令市长，向工厂或事业场提出改善命令或必要的行政措施。

紧急处置制度

饮用水源的管理应当服务于公共利益。在采取对某一饮用水源可能产生影响的有关措施时，每个人都有责任给予必要的注意，以防止该水域受到污染或者对该饮用水源的水质造成任何有害的变化。因此日本规定紧急措施，即如果辖境内某公用水域的饮用水水质污染状况，由于缺水或其它自然灾害而趋于严重，足以威胁人体健康或

生活环境时，该管都道府县知事可以公布周知，并按照总理府命令的规定，命令向有上述情况的公共水域排放污水的排放人，在一定期限内减少其排放量或者采取其他措施。１９７２年，日本对该法进行了部分修改，规定危害人体健康的损害赔偿实行无过失责任原则。

◎　启　示

在饮用水源保护法律调控方面，借鉴日本相关理论研究成果和立法实践经验，有助于完善我国相关的法律规定。

完善饮用水源保护的管理体制

我国现行法律法规对饮用水源的管理体制没有作出明确、具体的规定，造成地方过分地强调本地需要，而忽略流域整体及其他地方的需要，导致饮用水源开发利用的随意性。而且流域管理机构的地

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位、作用、权限在现行的法律法规中都没有明确规定，因而在饮用水源保护中难以行使有效监督管理权，使饮用水源保护得不到保障。

我国２００２年颁布的新《水法》虽然突出了流域

管理，但只有原则性规定，不利于实际操作。因而，建构我国的流域管理法体系是我国实施流域管理的当务之急。

完善饮用水源水质标准制度

我国于１９５９年首次制定了饮用水水质标准，共１６项指标。１９８５年增加到３５项，一直使用至今。这样不能及时随着新情况、新问题的出现而变化。制定饮用水和饮用水源地水质标准应符合下列要求：一，卫生安全可靠；二，化学成份应对人体无害；三，使用时不致造成不良影响；四，在高氟区和地方性甲状腺肿地区，应分别选用含氟、含碘量适宜的水源水。若遇有不得不选用超过上述某项指标的水作为饮用水源地时，应取得省、市、自治区卫生厅（局）的同意，并应以不影响健康为原则，与有关部门共同研究，采取适当的处理方法，在限定的期间使处理后的水质符合饮用水和饮用水源地水质标准的要求。

完善饮用水源水质监测制度

饮用水源保护是一个复杂的动态过程，为了保证饮用水源水质，必须实行全程自动监测。通过对影响饮用水源水质的各种情况进行全程自动鉴定和测试，根据监测数据来描述和表征饮用水源水质现

状和规律，并预测其发展趋势，随时注意信息反馈，以便及时发现问题并采取得力措施保护饮用水源。日本的环境监测系统比较健全和完善，而我国饮用水源监测站点少，难以控制饮用水源环境经常的变

化，加上饮用水源监测力量分散，各部门的任务、项目内容、方法标准不统一，信息、资料难以共享，使得我国饮用水源监测工作非常薄弱。因而笔者建议借鉴日本先进经验，对我国目前的水质监测体系进行改革，建立新型的监测体制，切实提高我国饮

用水源监测的实效。

完善紧急处置制度

饮用水源一旦被污染和破坏，将难以治理或无法治理，且对人体健康的损害往往无法避免，

因此我国实行了应急制度。但其过于笼统，没有对预警进行规定，对应急措施也没有具体展开，极不利于饮用水源的保护。笔者建议在《饮用水源保护法》中进行规定，从预警和应急两方面，对有关饮用水源保护监督管理部门的事故调查、监测、处理、报告和通报及应急措施进行规定，对发生或可能发生跨行政区危害的饮用水源污染事故的通报制度做出规定，在立法中强制要求制定水源污染事故和灾害预警方案，明确规定水源污染事故和灾害应急抢险救灾工作的应急机构，实行水源污染事故和灾害防灾应急预案制度，实行水源污染事故和灾害预报的信息报告、通报、通知与统一发布制度，实行抢险救灾强制应急措施制度，规定抢险救灾强制应急的善后工作的指导原则和具体措施。

参考文献：

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