谁在阻碍中国慈善事业的发展——关于“中国慈善事业发展”的讨论

谁在阻碍中国慈善事业的发展——关于“中国慈善事业发

展”的讨论

《中国社会报》 2009年11月26日

编者按： 2009年10月30日，“中国NGO互动网”就“中国慈善事业发展现状、问题与对策”进行在线交流。在谈到中国慈善慈善事业发展存在哪些严重问题时候，有学者直言：“中国慈善会严重影响中国慈善事业的发展。”这一发言一经出现,立刻引起网民和慈善工作者的关注，并对实际工作发生了影响，中国NGO互动网的点击率也迅猛攀升。编辑部认为，我国慈善事业正处在一个发展的关键阶段，通过对有关问题的讨论，既有利于澄清我国慈善发展中的一些具体问题，也是对人们进行一次有关慈善观念、意识的再普及与再宣传，必将有利于我国慈善事业的正常、健康发展。为此，本报今天就此问题邀请了部分理论界和实际工作者展开讨论。广大读者和各界专家学者、慈善工作者对此有什么看法，有什么话要说，请您将文章直接发给编辑部，我们将陆续刊登。

慈善会的转型与中国慈善事业的发展

邓国胜（清华大学公共管理学院副教授）

客观地说，历史上，自1994年中华慈善总会成立以来，慈善会系统在宣传慈善理念、募集社会资金积极参与扶贫济困、救灾等方面，功不可抹，对中国慈善事业的发展起到了积极的作用。然而，随着中国社会经济的发展，公民慈善意识的不断增强，民间自发的慈善组织迅速兴起，大多数地方的慈善会未能及时转型，适应时代发展的需要，其消极因素日益突显。

早期，大多数地方的慈善会都是由各地民政部门发起成立，很多慈善会都属于民政部门的一个处室或科室。应该说，政府的初衷是好的。由于当时民间自身的慈善意识与能力都不具备，为了推动慈善事业的发展，也需要政府部门积极介入与推动。但是，政府介入慈善，需要清醒认识到自身的角色与定位。毕竟慈善是民间的行为，“政府

今天的介入，是为了明天的退出”。遗憾的是，经过十多年的发展，社会环境已经发生了翻天覆地的变化，而很多地方的慈善会实质上仍然是民政部门的处室或科室，没有丝毫的改变。在现在的社会环境下，这种状况导致了很多问题，直接影响到慈善事业的发展。

第一，民政部门本身就是民间慈善组织的登记管理部门，同时又是负责慈善事业发展的政府部门。而慈善会的这种特殊身份，直接导致了慈善事业发展的不公平性。在很多地方，慈善会实质就是民政部门的处室或科室，慈善会的秘书长往往就是民政厅的厅长或局长，与民政部门是“父子关系”。在这种情况下，其他慈善组织与慈善会就处于不平等的关系，特别是民间自发的慈善组织，更是处于不平等的竞争弱势。事实上，慈善会享有很多的特权。例如，在救灾时的募款资格。从法律上说，很多地方的慈善会登记注册为社会团体，是没有公募资格的，而慈善会不仅可以公开募集资金，而且在救灾时，在其他公募基金会都没有募款资格的情况下，慈善会系统反而具有资格。其原因不言自明。而且，在调研中，据个别人反映，民间自发的慈善组织，例如非公募基金会难以登记注册，背后的原因可能就是某些地方的慈善会为了垄断募款资源，担心其他慈善组织的成立会分流有限的慈善资源。

第二，一些地方的慈善会借助特殊的身份进行行政劝募，扭曲了民间慈善行为。由于慈善会的特殊身份，慈善会往往借助政府的力量，进行行政劝募。而一些地方政府也存在拔苗助长的嫌疑，通过慈善会进行行政劝募。近年来，这类事件被媒体曝光的不在少数。行政劝募不仅会引起捐赠人的逆反心理，不利于现代公民慈善意识的培养，而且，更重要的是挤压了其他民间慈善组织的生存与发展空间。

第三，由于慈善会属于民政部门的处室或科室，与地方的民间组织管理局属于一个单位的不同部门，而且是平级部门，拥有共同的领导。在这种情况下，慈善会的行为缺乏有效的政府监管，民政部门既是裁判员，又是运动员。这不仅不利于慈善会的发展，也不利于慈善事业的发展。

当然，影响中国慈善事业发展的原因很多，官办的慈善会系统缺乏活力，只是其中的原因之一。应该说，在经历了十多年的发展后，目前，慈善会系统正面临新的挑战，需要进行新的转型，只有这样，才能适应新的社会环境，适应时代发展的潮流。

我个人以为，慈善会系统首先需要与民政部门脱钩。毕竟民政部门是慈善组织的登记主管部门，同时又是负责慈善事业发展的政府部门。在经历了十多年的发展后，慈善会继续依附于民政部门显然不合时宜。出路之一是转型为法定机构，类似于日本的独立行政法人，属于自主运作的公法人，依法拨款，同时，政府定期对慈善会的业绩进行考核。这一方案的优点在于慈善会的生存有保障，特别是中西部地区的慈善会能够继续得到政府的财政扶持，同时也能够激发慈善会的活力、提升慈善会的效率，其缺点在于一旦考核流于形式，缺乏社会问责，慈善会同样也会存在官僚化倾向；出路之二是转型为独立的公募基金会，属于私法人，与目前中国大多数公募基金会一样，一手募款，一手运作项目。该方案的优点在于依据《基金会管理条例》进行管理，自主运作，激发慈善会的活力，缺点在于，由于中国目前各个领域的公募基金会已经很多，再成立一个公募基金会的价值有限；出路之三是转型为独立的公募基金会，属于私法人，但是真正意义的联合劝募机构，募款之后，用于资助基层社区组织开展慈善活动。该方案的优点在于是社会迫切的需求，具有很大的公共价值，缺点是思想观念的转型比较困难，阻力大。比较而言，我倾向于第一和第三方案。有条件的地方，例如中华慈善总会和东部沿海地区可以选择第三方案，而中西部地区可以暂时选择第一方案，时机成熟之后，再转型为第三方案。

慈善会按基金会的规章运作大有可为

徐永光（南都公益基金会副理事长兼秘书长）

看了NGO互动网上的发言，我有些同感。说到中国的慈善会，我想起了中华慈善总会的创会会长、原民政部部长崔乃夫。他在创办中华慈善总会时的初衷是要培育民间慈善事业。在他退下之后还是坚持

这个观点。前些年，一些地方政府用行政手段刮“慈善风暴”，向企业强行摊派捐款时，崔乃夫部长很痛心。记者采访他谈到此事时，他态度鲜明地表示这是对慈善事业的破坏。

现在一些慈善会并没有依照老会长的意愿去做。我了解到一些地方的慈善总会自己就违反民间组织负责人不能由政府官员出任的规定。有的地方是民政厅的领导直接担任慈善总会秘书长。以慈善会的名义募集的慈善捐款，直接进入民政部门的账户，实际上就使慈善会变成了政府从民间圈钱的工具。慈善捐款是从民间流向政府，在一些地方已经成为了制度化的做法。这样做难免有“自己定规则自己违反”的嫌疑，民政部门是管理民间组织工作的一个职能部门，自己有法不依，又怎么要求其他民间组织遵纪守法呢？

有一个情况很多人不了解，大约10年前，中华慈善总会已经成为国际联合劝募组织成员，即国际联合之路。国际联合劝募的的规则是为那些在第一线从事公益慈善服务的民间组织募集款项，募集的资金全部分配给民间组织使用。比如香港公益金，也是国际联合劝募的成员，他们每年大约募集2亿元的捐款，分配给香港144家民间福利机构使用，而中国的慈善会从民间募集的款项很少资助民间公益组织，而习惯在政府系统内部消化，对民间慈善组织和项目没有什么支持。邓国胜讲的都是事实，而且比较尖锐。确实这种体制不改变对整个民间慈善是障碍。当然，政府也可以说，我们做的是公共服务，用捐款没有错。我认为，政府的公共服务投入应该来源于财政税收，用强制的手段依法征税是政府的权力。慈善捐款不能强制，应该完全出自自愿；慈善属于民间，不是政府行为。现在大量慈善捐款成了政府的第二税源，这叫苛捐杂税。收税是政府的权利，收捐款就越权了。

中国的慈善会应该怎么做呢？我以为，第一，慈善会在体制应该明确。要么改成慈善基金会，如上海慈善基金会，按基金会的规章运作。慈善会如果不改名为基金会，也应明确其执行基金会管理条例，按基金会条例的有关规定去做。慈善会登记为社团，又有公募基金会的募捐权利，就应该受基金会条例的约束。