试析中国的周边地区多边外交

2008年第1期第34卷№11,2008Vol134

试析中国的周边地区多边外交

卢晨阳

1986年,中国政府首次提出“多边外交”政策。进入20世纪90年代后,又进一步提出要“积极参加”多边外交并“发挥建设性作用”。在这以后,中国在周边地区的多边外交蓬勃展开并成为总体外交中的重要一环。

一、在周边地区开展多边外交的重要意义

1.传统的双边外交在周边地区的局限性。近几十年我国的外交传统一直是重双边、轻多边。这种传统使周边国家间的猜忌和不信任很容易被放大。双边关系的推进极有可能被误解为有排他性、针对性而引发第三方的不安。另外,冷战结束后,中国周边地区非传统安全问题凸显。恐怖主义、贩毒问题、环境问题,甚至传染病的流行问题等都不是依靠一个国家或者双边合作就可以解决的,这在客观上也对国家间的多边合作提出了要求。

2.中国在周边地区的多边外交是对双边外交的有益补充。中国与周边国家的双边联系是多边外交的基础。1999年以后,中国与所有东盟国家签署了双边政治协议,旨在加强双边政治合作。同时,频繁地参与东亚的多边论坛和多边机制则意味着与中国与单个东盟国家之间更多的会晤次数、更多的交流机会和更多的解决问题的渠道,这反过来也强化了中国与东盟国家的双边关系。在亚欧会议、上合组织、亚太经合组织中也可以看到同样的现象。

3.参与周边地区多边外交有助于消除“中国威胁论”,树立和强化中国“负责任大国”的形象。近年来,“中国威胁论”一直非常有市场。从理论上来说,西方的主流国关理论极易推理出“中国威胁论”的结论。从事实上来讲,中国迅速的经济崛起、军事发展及其被认为是“异类”的政治制度都容易成为“中国威胁论”的佐证。可预见,“中国威胁论”将长期伴随中国的崛起过程。而通过承担地区大国的国际责任,积极参与地区热点的解决和地区合作机制的构建,中国树立和强化了“负责任大国”的形象。

4.积极参与周边地区的多边外交是我国构建和谐亚洲、和谐亚太的重要途径和实现我国“与邻为善、以邻为伴”周边外交方针的重要手段。2005年,中国提出“和谐世界”理念;

2006年,又进一步提出要构建“和谐亚洲”和“和谐亚太”。构建和谐亚洲与和谐亚太是构建和谐世界的重要环节,没有和谐亚洲与和谐亚太,则和谐世界只是一句空话。而积极参与周边地区的多边外交则是构建和谐亚洲、和谐亚太与和谐世界的重要途径。另外,中国坚持“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针,奉行睦邻、安邻、富邻的周边外交政策。积极参与周边地区的多边外交也是贯彻这些方针和政策的重要手段。

二、中国周边地区多边外交的展开

中国的周边地区多边外交最具成效的应当是与东盟国家的多边合作。1997年以后,中国与东盟国家共同创建了“10﹢3”和“10﹢1”对话机制。在经济领域,2002年双方启动了中国-东盟自由贸易区;同年,中国发表了《中国参与湄公河区域合作》国家报告,启动了中国参与湄公河流域共同开发的进程。中国与东盟经济合作的成果非常显著,双方贸易额有望在2008年突破2000亿美元。在政治安全领域, 2002年中国与东盟国家签署了针对南中国海的《南海各方行为宣言》并且与有关各方达成了在有争议地区保持和平稳定、通过和平手段解决争议的共识。双方还十分重视在非传统安全领域的全面合作。2003年10月,中国作为东盟区外大国,率先加入了《东南亚友好合作条约》。

近年来中国在东北亚的多边外交主要围绕“六方会谈”机制进行。这一会谈机制弥补了传统双边关系的缺陷,有助于改善该地区的安全环境,提高中国作为东亚地区负责任大国的形象。中日韩三国的合作也取得了很大进展。2003年,三国签署了联合宣言,决定在包括经贸、政治、安全、文化、人员交流在内的14个领域加强合作,这是中日韩三方共同发表的第一份合作文件。除此之外,中国在东北亚的经济合作还主要停留在双边合作阶段。东北亚经济圈的概念早在20世纪90年代就提出来。这一地区各国间的经济也具有互补性。但由于种种原因,这一设想还停留在探讨阶段,一个大的区域经济体远未形成。

中国在中亚地区的多边外交主要在上海合作组织的框架中进行。上海合作组织是历史上第一

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3作者简介:卢晨阳,北京师范大学政治学与国际关系学院副教授(北京,100875)。

个由中国倡导、在中国成立、以中国城市命名的区域性多边合作组织,中国在其中发挥着主导作用。上海合作组织也是中国参与的制度化程度最高的一个区域性组织。该组织从安全角度介入,但同时也采用了安全与经济相结合的合作模式。目前该组织运转良好,在合作领域上也实现了从安全合作向经济、文化合作的扩展。

成立于1996年的亚欧会议(ASE M )是亚欧43个国家间的具有浓厚论坛色彩的政府间对话协商机制。但同时,ASE M 也是中国和东亚国家多边合作的平台。因为ASE M 内部有个独特的东亚内部协商机制。每次ASE M 会议之前,东北亚国家和东南亚国家先要协调各自次地区国家的立场;而后,东北亚和东南亚国家再开会来共同协调对欧立场。这样,在ASE M 机制下,中国与

亚洲方面参与国的多边合作都加强了。

①中国在亚太跨地区的多边合作主要围绕两个机制进行。其一是成立于1989年的亚太经合组织(APEC )。其二是成立于1994年的东盟地区论坛(ARF )。ARF 是目前亚太地区惟一覆盖全亚太和同时包括中、美、日、俄等所有亚太大国参加的区域性多边安全对话与交流合作机制。ARF 对中国的多边外交还有特殊的意义:“学者们普遍认为,1996年中国申请并成为ARF 的对话伙伴是中国从双边主义向多边主义转变的重要

标志。”

②亚太经合组织和东盟地区论坛前者重经济合作,后者重安全合作,两者互相区别又互相补充。此外,亚信会议(C I C A )和香格里拉对话也是中国参与跨地区安全合作的重要形式。

三、几点简单的思考

11中国已经在周边地区置身于多层次、多领域、功能不同、目的不同、相互重复甚至相互牵扯的多边外交的网络之中。中国在周边地区的多边外交包括从次地区到跨地区多个层次,也包括政治、经济、军事、文化等多个领域。在这些层次和领域的多边外交往往体现在对各种多边机制的参与中。中国参与的这些多边组织、论坛、会议等功能、目的或单一、或复杂;机制之间或互相补充、或相互重复,甚至相互牵扯。如亚信会议和香格里拉对话是比较单纯的安全对话机制;上海合作组织首先是个安全合作机制,但已经实现了向经济、文化等领域合作的“外溢”;亚太经合组织最早旨在推动亚太地区的经济合作,但其议题早已“安全化”。东盟地区论坛和亚太经合组织在合作领域上有互补性。亚欧会议中的东亚合作意在排除美国,加强东亚国家对东亚事务的主导权;而亚太经合组织的蓬勃发展则强化了美国在东亚的存在。基于以上的种种复杂性,中国可以根据自己的利益选择如何参与这些机制;但另一方面,其中一些多边机制的互相重

复或相互牵扯也造成了低效率、内耗和一些国家的不团结。美国在东亚地区长期的存在就与东亚国家内部的不团结不和谐有关。所以,除了积极参与地区组织外,我们还应想办法促进亚洲现有的地区多边机制的相互协调和有序发展。

2.中国在周边地区多边外交上已经是个倡导者和建设者。中国已经在周边地区参与了多层次、多领域、多形式的多边外交。同时,中国已经不仅仅是个参与者的身份,而是已经成为地区多边机制的倡导者和建设者。上海合作组织、中国-东盟自由贸易区等都是中国积极倡导的。在上海合作组织、六方会谈等机制中,中国已经发挥了不可替代的、建设性的作用。中国在参与亚洲地区多边机制的过程中还提出并充分实践了不少建设性的外交理念。“新安全观”就是1997年中国代表在东盟地区论坛会议上首次提出的。此后,在参与东盟地区论坛、创建上海合作组织、与周边国家和平解决边界争端等多种多边外交活动中,中国和其他周边国家一起实践了“新安全观”的理念。同样,“负责任大国”、“和谐亚洲”、“和谐亚太”等理念都是在与周边国家多边关系中提出的。

3.中国周边地区多边机制事实上仍处于领导权不明确的状态,中国应当力争尽早“有所作为”,将主导权问题提上议事日程。中国周边的诸多多边机制或者论坛都缺乏强有力的领导核心。在中国周边地区多边制度的建构中,有五支重要力量:东盟、中国、日本、美国、俄罗斯。东盟有几十年的次地区多边制度的实践,在形式上也是日本和中国都认同的东亚地区多边制度的领导者。但因东盟整体实力有限,再加上其本身是个内部矛盾和利益错综复杂的国家集团,它真正的领导能力和未来的领导潜力并不让人乐观。中国和日本首先各自在这一地区都没有长期的多边外交的实践经验,同时东南亚小国对中国和日本的领导地位或多或少都有怀疑和不信任。美国是东亚地区多边制度中最大的外来介入性力量,但因它在地理上并不是东亚国家,从历史和逻辑的角度来讲,美国在东亚的权势终究是要衰落的。俄罗斯参与了中国周边地区的一些多边机制,但作为横跨欧亚大陆的、正在艰难地崛起的大国,它的实力和影响力不足以大到可以主宰中国周边。对以上几种力量各自的状况分析的结果是:东亚事实上仍处于领导权不太明确的状态。所以,中国应该积极努力,把自己在东亚地区多边机制中的领导权问题提上议事日程,尽快使自己从东亚地区多边外交的积极参加者和倡导者转变为领导者。这可能是个比较漫长的过程,但这也是中国成长为世界大国的必经之路。

(责任编辑　何斯强)

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021・2008年第1期第34卷№11,2008Vol 134

①②卢晨阳:《亚欧会议对东亚地区主义的影响》,《教学与研究》2007年第8期。

徐善宝:《冷战后中国与东盟国家多边外交发展的若干特点》,《东南亚研究》2005年第4期。