加拿大的能源政策

中国能源 !##$ 年第 " 期・!"・
国外能源
总
理
加拿大 核能有限 公 司
核能源 控 制
国 能
家 源
加拿大
加—纽芬 兰海上石 油委员会
加—新斯 克舍海上 石油委员会
紧急供应 分 配
自然资 源
委 员 会
委员会
委员会
委员会
加拿大 林业局
地
球
能Байду номын сангаас局
矿物和 金属局
科学局
图!
加拿大联邦政府能源管理机构设置
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加拿大的能源政策
张平
% 武汉大学商学院，武汉 T1##0$ !"#$%&’$( 2,3,4,’ 5 )6+)3578) 3,+9*,’ *)5:9*;)5 73;’94) <,3= >:*<5 :> )3)*?=@:7’A 3,+9*,’ ?,5A ;:,’A B=4*:C:D)*A E*,379<A ,34 (7:<,55F GB) C*:49;+7:3 :> )3)*?= 75 5);:34 73 7<C:*+,3;) +: <,39>,;+9*73? 73 +B) 3,+7:3,’ );:3:<= ,34 >7*5+ 73 7<C:*+,3;) 73 +B) C*:873;) :> &’()*+,F &5 73 5: <,3= :+B)* ,*),5A >)4)*,’ ,34 C*:873;7,’ ?:8)*3<)3+5 5B,*) +B) *)5C:357(7’7+= >:* <,3,?73? )3)*?= *)5:9*;)5F H*:873;)5 :D3 +B) *)5:9*;)5 D7+B73 +B)7* (:934,*7)5 ,34 4)+)*<73) C*:C)* 4)8)’:C<)3+F GB) >)4)*,’ ?:8)*3<)3+ ;::*473,+)5 C:’7;= ,+ +B) 3,+7:3,’ ’)8)’ ,34 59C)*875)5 +*,4) ,<:3? +B) C*:873;)5 ,34 D7+B :+B)* ;:93+*7)5F I+ ,’5: C*:874)5 ,5575+,3;) 73 )3)*?= 4)8)’:C<)3+F J)>:*) $"/#5A +B) 2,3,47,3 ?:8)*3<)3+ B,4 4:3) 3:+B73? D7+B )3)*?= C:’7;=F K3’= 573;) $"0#5’:7’ ;*7575A ?:8)*3<)3+ B,5 C’,=)4 ,3 ,;+78) *:’) 73 )3)*?= C:’7;= <,L73?F GB) ,7<5 :> C:’7;= ,*) +: ;*),+) ;:<C)+7+78) )3)*?= *)5:9*;) 59CC’7)*5A +: C*:+);+ )387*:3<)3+A ,34 +: 5);9*) )3)*?= 59CC’= ,34 *),5:3,(’) ?,735 >*:< :D3)*5B7C :> *)5:9*;)5F GB) C:’7;7)5 73;’94) M,+7:3,’ K7’ H:’7;= % $"/$ - A M,+7:3,’ N3)*?= H*:?*,< % $".# - A 2,3,47,3 N6C’:*,+7:3 ,34 O)8)’:C<)3+ I3;)3+78) H*:?*,< % $".P - A GB) M,+7:3,’ &;+7:3 H*:?*,< :3 2’7<,+) 2B,3?) % $""P - F GB*)) >7)’45 :3 DB7;B +B) C:’7;= )<CB,57Q)5 ,*) +B) 59CC’= :> ;:38)3+7:3,’ )3)*?=A ;’7<,+) ;B,3?) ,34 R9,’7+= :> ,7* ,34 39;’),* )3)*?=F )*+ ,-%.#( N3)*?= C:’7;=S B75+:*= ,34 4)8)’:C<)3+S 2,3,4, 一 加拿大能源极为丰富， 主要包括石油、 天然气、 水利、铀和生物能源。能源生产在国民经济中的重 要位置仅次于制造业，位居第二，在西部的艾伯塔 省 % &’()*+, - 雄居榜首。 加拿大能源充足，成本低廉，使之能在能源集 约度较高的基础上发展经济。加拿大是美国的主要 能源供应商，也是亚洲煤炭和核技术的供应商。由 于加拿大能源资源的分布在各省、区之间不均匀， 所以能源部门的发展模式和政府的能源政策各有 不同重点。 加拿大政府是 $./0 年英属北美法案的产物， 其政治体制兼有美国联邦制和英国君主立宪制双 重特点，但其中央政府权力远远大于各省政府权 力。对能源事务的管理，加拿大也分联邦政府和省 政府两级管理。一般分工为：联邦政府为能源部门 提出一个总体发展框架，但不具体制定各种能源政 策，其政策重点集中于常规能源供应、气候变化和 空气质量以及核能源 1 个领域；各省政府则负责各 种不同能源的开发、管理及政策制定，比如电力市 场改革方针， 天然气工业改革政策等。 加拿大联邦能源管理机构如下图 % 图 $ 两级政府能源政策分工如表 $。
制进口石油，加拿大部分油价都高于世界主要石油 价格。不过随着加拿大油气国内外市场的扩大，油 气工业迅速繁荣发展，油气和电力已超过煤炭市场 份额。加拿大“ 国家石油政策” 在这一重大能源结构 升级中发挥了积极作用。 三 !" 世纪 +" 年代是加拿大能源政策的重大调整 时期， 调整的动因来自石油危机。 国家能源部拒绝了一切增加天然气出 #$+# 年， 口的申请，理由是国内油气资源不足以保证加国未 来的能源需要。 #$+% 年 % 月， 政府宣布石油出口需 要许可证。 #$+( 年 ! 月，为了应付已爆发的石油危机，联 邦政府将石油出口税由 #$+% 年 #" 月份的每桶 "= ( 加元增加到 *= ( 加元， 该项税收收入用于实施“ 单一 油价政策 ” 。在这个政策中，所有加拿大人以原价 & 低于世界油价 ’ 购买石油。在这之前的 #$+( 年元 月， 政府还成立了“ 能源供应分配委员会” ； 宣布禁止 轻质原油出口， 全力保证加国石油供应的安全性。 虽然加拿大丰富的能源资源让政府的 “ 危机政 策” 容易过关 & 即加拿大消费者容忍油价上涨 ’ ， 但加 拿大仍然未能躲过世界性经济衰退的劫难。#$** > 而 #$+( 年 #$+% 年加拿大年均经济增长率为 )= (? ， 实际 @A9 为 %= *? ， #$+) 年降为 #= !? 。 这一时期加拿大政府干预能源事务的力度标志 & 12345627 C6-DE: 9D5ED2F ’ 是 #$B" 年“ 国家能源计划” 的制定。这个计划采取了一种 “ 独立于世界石油市 ” 场 的政策， 确定了 #$$" 年以前的石油自给目标， 之 包括： 包括支持输油管道从西部向 ’ 石油替代计划， 中、 东部 & 至蒙特利尔 ’ 的延伸：
由单一应付石油危机，过渡到中长期发展多元化能 源的战略投资政策。 五 #$ 世纪 %$ 年代以来的加拿大能源政策适应国 际国内需要的变化，选择了与能源有关的环境政策 为其重点。联邦政府政策的三个领域是：常规能源 供应； 气候变化和空气质量； 核能。 "%%$ 年 H "%%& 年，全加温室气体排放上升了 总量为 E$"I/， 主要排放源是交通、 工业和商 "!G ， 业三大部门。 为了满足 #" 世纪头十年的减排目标要 求，从联邦、省政府到工商企业都积极采取措施减 排。 加拿大政府签订了许多关于保护臭氧层、工业 烟雾管理、加—美空气质量和酸雨控制等方面的协 议，体现其能源政策的重心和特点，贯彻其政策精 神， 保证其政策目标的实现。 六 与其它西方发达国家的情况相似，加拿大能源 政策的形成及其重点转移都是以石油危机和石油市 场的波动为脉络的。早期加拿大能源政策比较单一 和呆板， 以限制进口来保护本国油气工业， 未能重视 国际市场与国内市场的联系，所以其政策效应比较 短暂。在不确定性成为世界油气市场的主弦律之 后， 加拿大能源政策开始呈现一些灵活性， 除联邦政 府的直接干预外， 更加完善地使用投资、 财政、 税收 等手段来推行其能源政策，更加广泛地动员全社会 力量来参与环境保护和能源节约。 当然， 由于加拿大能源资源丰富的背景， 它在提 高能源效率的政策力度上没有资源有限的欧洲国家 那样大， 而是将其重点放在能源对环境的影响上， 加 上与邻国美国的密切关系，加—美边界的环境控制 是其政策内容的重要部分。另外，美国能源战略与 能源政策对加拿大也有重要影响，比如两国都很重 视能源供给的安全性问题，常规能源自给始终是两 国能源政策目标之一。但是，在利用市场价格机制 实施能源政策方面， 加拿大明显不如美国， 比如加拿 大还没有一个正式的 “ 排放许可交易市场” ， 而美国 在 #$ 世纪 %$ 年代中期就有这样的地区市场 ) 洛杉 矶空气洁净市场 "%%F 年 6 。在电力市场的开放与竞 争方面，加拿大的步子也比较慢，现在只是 2>J,0/8 省和 K1/8094 省等少数省份正式启动 “ 电力库”买卖 电力和允许工业大用户自由选择供电商。
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’ 鼓励增加非常规能源供应和边境石油资源； ’ 能源节约和再生能源计划。 国际油价逐步回 "%&% 年第二次石油危机过后， 落， 这种状况使得 “ 国家能源计划” 变得不合适宜。 这种消费者导向的干预政策渐渐地与其交易伙伴的 市场导向相背离，也难于在世界经济中维持加拿大 国内能源市场。 四 随着 "%’( 年国际油价的迅速下跌， 加拿大能源 干预政策正式松动： 西部协议”) *+, -,./,01 233405 6 "%’( 年 ! 月 “ 取消了管制价格， 放松了石油出口限制； 天然气价格与市场协定》 同样贯 "%’( 年 "$ 月 《 彻了上述政策精神。 油气工业对新政策的反应非常积极。 "%’( 年工 业开采和报资跃升记录线，同时也带动了加拿大油 砂、 重油和边境石油等非常规能源的发展。 但是好景不长。 "%’( 年秋天世界油价的狂跌迅 速遏制了加拿大油气工业的复兴，降低了油气工业 的动机和信心，也挫伤了投资国际能源项目的积极 性。在这种情况下， 联邦、 省两级政府分别采取财政 和石油产地补贴制度等来调整政策方向。联邦政府 启动 “ 加拿大开采和开发鼓励项目” ) 78185981 :;< =>408/941 815 ?,@,>4=A,1/ B13,1/9@, C04D08A 6 来改善 油气工业的现金流量， 增加开采与开发的经济效益， 刺激油气工业生产和投资，消除其对油价下跌而损 失太多的担心。这项政策非常及时和有效： 在 "%’E 年开采油井数目下降 FFG 的情况下， 当年在艾伯塔 省能源资源保护局登记的石油增加储量达到 ##E 百 万 桶 ， 与 "%’( 年 持 平 ， 是 "%’E 年 年 生 产 量 的 &’G 。 加拿大能源政策以石油价格的不 "%’E 年以后， 确定性为依据而分为两类。 第一类是紧急措施，包括 ! 计划管制石油价 格； " 继续实施能源配给和需求限制计划； # 建立 紧急能源储备； $ 中止多余的生产能力； % 投资 “ 多燃料转换项目” ，使石油消费者从石油依赖转向 其它燃料； & 采取措施让能源出口转向国内消费。 第二类是长期政策： ! 投资永久替代石油的其 它资源开发项目； " 投资石油生产效率项目； #投 资国内石油生产项目； $ 减少过去不稳定供应商来 源的石油进口， 增加供应稳定来源的进口。 由此可见，这一时期加拿大石油能源政策已经
由此可见， 加拿大政府能源政策和基本目标在于： & # ’ 培育竞争和创新的能源部门； & ! ’ 环境管理； & % ’ 保证能源供应的安全、 可靠和健康； & ( ’ 从矿产所有权中取得可观的经济收入； & ) ’ 促进国家经济发展。 二 加拿大政府极力反对干预能源市 #$*" 年以前， 场。两次世界大战之间，加拿大国内一直为是否有 必要实行煤炭自给政策而争论不休， 因为那一时期， 加拿大煤炭一直依赖于从美国进口。 只是 #$!! 年至 #$!% 年间美国煤矿大罢工的风波让加拿大饱受短 缺之苦， 人们这才关心煤炭来源的稳定性， 担心进口 美国煤炭是否能满足国内取暖需求。 那一时期政府也鼓励使用本地煤炭，包括运输 补贴等措施，但是煤炭自给的成本似乎太高。皇家 煤炭委员会 #$(* 年总结：“ 煤炭不依赖进口似乎可 行，但对于应受到的关注又太不现实。加拿大中部 地区 & 如渥太华、 魁北克等 ’ 只能继续依靠美国进口 煤炭。” #$(+ 年，加拿大艾伯塔省 ,-./0 发现大油田， 这时人们才对石油、天然气供应的安全性有了一些 & # ’ 建立一个 概念。 联邦政府能源政策的重点放在： & ! ’ 扩大向美国出口 安全的石油、 天然气国内市场； & % ’ 在财政上支持从西部向安大略省铺 油、 气产品； 设天然气管道。 !" 世纪 *" 年代以后，加拿大政府明显加强了 “ 干预， 更多地支持西部油气工业。#$*# 年， 国家石 & 12345627 847 95740: ’ 推出， 油政策” 要求渥太华 ;27< 7-: ,46- 以西的炼油厂必须从加拿大西部油商那里 购买原油； 石油价格由供求竞争决定。但是， 由于限 ・%"・中国能源 !""# 年第 $ 期