中国城乡土地体制的沿革、现状与改革方向

中国城乡土地体制的沿革、现状与改革方向

作者：张弥

来源：《决策探索·下旬刊》 2014年第10期

文/张弥

城镇化是我国建设社会主义现代化的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。但在我国

现行土地体制下，面临着土地供应不足、地方财政对土地高度依赖、土地使用效率下降、农民

权益和粮食安全受到影响、卖地和工程腐败不断等问题。针对这些问题，土地应当怎样管理，

怎样推进体制改革，都是下一步深化改革中必须着力解决的重点和难点。

一、我国土地制度的历史沿革

“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”在中国原始社会和奴隶社会，土地一律

归国家所有。进入封建社会后，我国的土地制度仍然是国家所有制，但在具体实施中，主要有

以下四种形式：一是完全的土地国有制，也就是政府直接掌握土地。二是国家授田下的小土地

占有制。受田者一般为自耕农，只拥有土地使用权，所有权属于国家。三是大土地占有制。国

家订立制度，允许地主通过受、请、射、赐、给、借、假、占等方式享有或占有较多的土地，

让他们役使佃农耕种，收取私租。但这类土地的最高所有权仍属于国家，国家可随时根据需要

采取追夺、追没、逼卖、逼献、逼迁，以至圈占、籍没等方法收回这些土地。四是国家在一定

条件下允许买卖土地，但必须在政府的监督之下进行，而且买卖后的土地所有权仍属于国家，

就是说土地所有权与土地买卖即土地使用权的让渡不发生对应的联系。显而易见，在我国2000

多年的封建社会中，占主导地位的所有制形式一直是土地国有制。

新中国成立后，我国土地制度共有三次比较大的改革。第一次是新中国成立初期的土地改革：农村确立土地私有制，城市实施土地国有化。在农村通过对封建地主土地的无偿没收和旧

式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农

民土地私有制。在土地产权的激励下，农民从事农牧渔业生产的积极性得到极大调动。在城市，通过没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的土地，对市区中、小资本占地

采取先保护、后赎买渐变为国有土地，国家长年以定价征地不断扩大国有土地等方式，有条不

紊地推进土地国有化政策。同时，国家对城市用地实施行政划拨制度，基本上是把国有土地产

权无偿、无限期地给公共部门和单位使用。在1954年我国颁布的第一部《宪法》中，有关条款对土地和房屋作了如下规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国

家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；国家为了公共利益的需要，可

以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

第二次是农业合作化运动时期的土地改革：农民个人所有的土地被集中到集体所有和集中

使用。从1952年冬天到1957年，我国进行了将农民土地私有制变为土地的集体所有制的农业

合作化运动，具体为建立互助组、组建初级农业合作社、建立高级农业合作社三步实施。在高

级农业合作社阶段，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有

制过渡的质变阶段。1958年的农村人民公社化改革，主要通过对农业生产合作社的合并，将土

地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。1960年，中央提出土地“三级所有，队

为基础”的制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统

一使用，劳动报酬按工分分配。这一制度安排，虽然在给农民的自留地政策上有所反复，但总

体上一直实行到20世纪70年代末80年代初。

第三次是改革开放新时期的土地改革：在农村，实行了土地集体所有，农民承包使用的体制；在城镇，土地国有，实行了有偿出让、有偿使用、有偿转让等体制，土地使用权可以抵押、入股；当农村土地转为城镇土地时，仍实行集体土地转为国有的征用体制。1982年我国颁布的《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规

定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为

了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、

出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

如今，时间已经过去了30多年，我国经济基础和综合国力发生了翻天覆地的变化，1982

年《宪法》也共经历了4次修改，但关于土地制度的上述规定，除了强调国家在征收或者征用

土地时要给予补偿以及土地的使用权要依照法律的规定转让外，没有任何变化。可以说，当前

我国房地领域存在的众多问题，与土地制度没有同步改革创新是分不开的。不过，针对这个问题，近些年来我国出台的有关法律法规作了改进完善。比如，2007年颁布的《物权法》，第一

次明确地把农村土地承包经营权与宅基地使用权规定为物权，有力地保护了农民最基本的财产

权利。

二、我国城乡土地体制的特点

结合上文对我国土地制度历史沿革的梳理和当前的实际情况，笔者认为，我国土地体制具

有以下三个特点：

（一）城乡二元结构下的土地体制

城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使，国家可以依法划拨或出

让土地使用权，国有土地使用权可以交易，但用途转变受到严格管制。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民依法享有承包地使用、收益和土地

承包经营权流转的权利，但不得买卖承包地，如果采取转让方式流转承包地的，还应当经发包

方同意。

（二）土地产权模糊不清

在城市，名义上土地属于国家所有，但在实际经营管理中要由具体的实体机构来实施。根

据现有的制度安排，国有土地资源长期是由从中央到各省、市、县的多级政府来管辖，下一级

政府向上一级政府负责，中央政府向全国人民代表大会负责，各省、市、县政府也同时向当地

的立法机构负责，这种复杂的管理方式，加之政府横向部门之间职责界定不清，使得国有土地

的法人代表出现了虚化问题。而土地使用单位，特别是国有单位，只要获得政府计划审批，就

可以比较自由、无偿地长久使用、闲置、储备土地，由于国家的土地所有者权益没有得到体现，国家所有制实际上已经演变为单位所有制。

在农村，名义上土地属于农民集体所有，但在行使所有权时，又受到政府的严格控制。首先，集体土地受到国家政策和规划的调控。其次，集体土地的产权主体十分模糊，多数地方的

村级组织实际上代表集体土地所有者发挥作用，而村级组织虽然是通过村民自主选举产生，但

受制于乡镇党委、政府，在执行政策的过程中事实上是行政机构的延伸。再次，国家可以根据

需要征收或征用集体所有的土地，但在任何情况下，国有土地都不可能转变为集体土地。最后，农村集体不具备在国家一级市场上自由买卖土地的法律资格，买卖土地的权力由国家垄断，国

家始终牢牢把握着对农村集体土地的终极所有权。

（三）国家严格管制土地资源配置且高度集权