由_增量扩张_转向_存量优化_深圳市城市总体规划转型的动因与路径

1.1 国家对深圳探索新发展模式的要求 行政疆域狭小、空间资源有限一直
是制约深圳城市发展的瓶颈因素。20 世纪 80 年代的深圳城市建设基本囿于 327 km2 的原特区范围。到 20 世纪 90 年 代，深圳已迅速发展成为百万人口的特 大型城市，特区空间不足的矛盾初显。 1992 年，深圳原特区外地区“撤县改 区”，城市建设拓展到全市域范围，暂 时缓解了特区发展空间不足的压力。随 着原特区外地区掀起的一轮自下而上的 工业化、城市化浪潮快速蔓延全境，深 圳资源紧缺的矛盾很快再次凸显出来。 在此期间，深圳多次向中央表达行政扩
《深圳总规》关于新增建设用地规 模的确定，也反映出一种自我约束的理 性态度。在规划编制之初 (2006 年 )， 深圳全市建设用地清查的结果为：现状 城市建设用地面积接近 730 km2，扣除 基本生态控制线范围内既有的已建设 用地，城市未来发展的最大空间资源潜 力用地仅为 315 km2 左右。相比于过去
成的“合法外”用地“埋单”。 (2) 政府对剩余土地资源的掌控能
力有限。由于历史遗留问题的存在，无 论是规划的 160 km2 新增建设用地，还 是测算的 315 km2 可建设用地，都仅仅 是理论上可能用于建设的用地，并不是 政府可以完全掌控和支配的资源。其中， 有相当部分属于“已批未建”用地，从 某种意义上说，已经是尚未发生实际建 设行为的存量用地，并不能保证今后产 业、居住、交通、公共设施等项目的顺 利布局和安排。若扣除大量“已批未建” 用地的数量，规划期内可能获得的新增 建设用地指标仅有 50 多平方公里。由 此可见，深圳土地利用形势比规划初期 预想的要严峻得多。
《深圳市城市总体规划 (2010—2020)》( 以下简 称《深圳总规》) 自获得国务院批准后，实施至今已 近三年。该版被称为“转型规划”的城市总体规划， 因率先提出空间发展模式由“增量扩张”向“存量优化” 的重大转变和创新而荣获全国优秀城乡规划设计一等 奖，且在实践中也取得了显著成效。关于“转型规划” 的思路、内容和方法，此前已有学者进行了较为系统 的总结和阐述，本文不再过多赘述。在各地城市普遍
1 由增量转向存量的背景和动因
深圳关于城市转型和规划转型的探索 早在十多年前就已展开。城市规划的重点 由增量向存量的根本性转型，经历了一个 认识从差异到统一、思路从模糊到清晰、 决策从犹疑到坚定的变化过程。这一转型， 既是规划师主动转变发展理念、进行积极 应对的努力探索，又是面对客观形势的巨 大压力而务实选择的结果。
这一重大使命迫使深圳不能再重复 过去“追速度、拼规模、耗资源、求扩张” 的老路，必须重新认识和评估城市有限 的资源，以新的资源观探寻可持续发展 之路。
1.2 主动转变发展思路的自我约束 从特区的带状组团到全市域的轴带
组团，《深圳总规》基本延续的是一种 适应跨越式发展的空间结构，以满足城 市超常规增长的需求。对于城市资源的 基本条件，规划界早有较为清醒和冷静 的认识。2001 年，对深圳 1996 年版城 市总体规划的检讨报告就尖锐地指出过 去粗放式的土地利用模式难以持续，十 年内深圳将面临无地可用的局面；2002 年，深圳开始编制《深圳 2030 城市发 展策略》，提出了未来深圳城市发展“高 速增长—高效增长—精明增长”的渐进
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的发展惯性和现实的发展需求，深圳的 用地形势已经十分紧张。但是，通过精 确测算可以发现，只要切实提高土地集 约度和利用效率，仍有可能支持城市未 来的经济增长。同时，规划编制项目组 坚持认为规划应着眼于城市未来的长 远发展，对于剩余的可建设用地，不应 在规划期内全部用完，而应对部分用地 进行战略性的预留，作为支撑规划期后 城市持续发展的储备用地。因此，规划 最终确定将可建设用地中一半左右的 未建设用地预留给规划期后使用，仅在 规划期内新增城市建设用地 160 km2。
1.3 严峻的土地利用形势的倒逼 尽管规划师对土地资源紧约束的市
情和城市转型的目标已有共识，但关于 转型的路径选择、时机和节奏把握等问 题的认识并不完全统一。甚至有观点提 出，应努力延长深圳的“青春期”，争 取在尽量长的时间内维持城市空间扩张 模式，为以后城市的全面转型争取资源、 积蓄力量。
在《深圳总规》编制之初，项目组 基于深圳仍有较多增量空间的判断，对 规划期建设用地的使用进行了较为理想 的安排。但随着工作的深入和规划的进 一步推进，项目组开始发现规划的最初 设想过于乐观，其中忽略了两个重要因 素的影响：
[ 作者简介 ] 邹 兵，教授级高级规划师，深圳市规划国土发展研究中心总工程师。
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一个观念转变的抉择过程？该版城市总 体规划给传统城市总体规划的内容和方 法带来了哪些变化？存量型城市总体规 划与增量规划有何异同？鉴于此，笔者 对《深圳总规》的编制思路和方法演变 过程进行梳理和剖析，以期对上述问题 进行应答 ( 图 1)。
本期主题：存量型规划与城市更新
[ 编者按 ] 我国城市在经历了三十余年的大规模快速扩张后，随着土地资源的日趋短缺，以往规模扩张式的发展已难以为继， 城市更新势在必行，城市发展也从“增量扩张”向“存量挖潜”转型。存量型规划是通过城市更新等手段促进建成区功能优 化调整的规划，在规划利益主体日益多元、城市建设现状日趋庞杂等挑战下，需要我们从规划机制、规划技术、城市设计理 念等方面对其展开全方位的探索。为此，我刊本期“规划师论坛”以“存量型规划与城市更新”为主题，刊发一组文章，结 合深圳、广州、南京等地的实践，探索转型时期存量型规划的理念与实施路径，以期为我国存量型规划的编制与实施提供借鉴。
2 由增量转向存量后规划面临的挑战
(1) 国家土地部门对于建设用地指 标的管理日趋严格。18 亿亩耕地“红 线”的硬约束，使得国家对地方的建设 用地指标保持着持续高压和严控态势。 对于深圳而言，这种情况就更为特殊。 长期存在的原特区内外的“二元”管理 体制，不仅造成原特区外地区在土地利 用效益、公共服务和社会管理水平、人 居环境质量等各方面与原特区存在巨大 差距，还形成了大量土地产权不清、合 法建设与违法用地交织、利益矛盾错综 复杂的局面，形成深圳特有的土地利用 历史遗留问题。因此，国家给予深圳的 新增建设用地指标，不能完全用于新的 城市建设，有相当一部分要为这些已建
深圳存量土地的利用不仅要面临建 成区的二次开发问题，还需要面对打破 “法外深圳”僵局的挑战。正是由于上 述情况和形势的变化，规划编制项目组 统一了认识，《深圳总规》的编制思路 和研究重点应由起初的“增量为主、兼 顾存量”转向“增量与存量并重、重点 优化存量”。而这种转变，使得规划面 临的挑战和困难都是空前的。
由“增量扩张”转向“存量优化”
—深圳市市总体规划 (2010—2020)》探索了由“增量扩张”向“存量优化”的发展模式转型，这既是资源紧约束的 客观现实条件作用下的结果，又是落实国家科学发展要求、主动转变发展理念的积极应对。如何以不同于增量规划的路径来实现 与增量规划一样的经济、社会、环境协调发展的目标，是一个十分艰巨的挑战，必须在规划编制思路及技术方法上有显著的创新 和突破。基于此，研究结合《深圳市城市总体规划 (2010—2020)》，从确定城市发展规模、统筹新增和改造用地、调整用地功能 和结构布局、创新城市更新的模式和政策机制等方面进行探索，以新的资源观探寻城市的可持续发展之路。 [ 关键词 ] 增量；存量；转型；城市总体规划；城市更新 [ 文章编号 ]1006-0022(2013)05-0005-06 [ 中图分类号 ]TU984.11 [ 文献标识码 ]B
式转型路径；2003 年，《深圳市近期建 设规划 (2003—2005)》则首次提出了划 定基本生态控制线的空间管制要求，严 格土地利用和建设项目管理，防止城市 建设无序蔓延危及城市生态系统安全。
在规划部门的积极呼吁和建议下， 2005 年深圳新一届市委市政府敢于直面 城市发展的严峻形势，公开承认深圳面 临土地空间有限、水资源和能源短缺、 人口不堪重负、环境承载力严重透支“四 个难以为继”的现实困难，以最高决策 的方式吹响了城市全面转型的号角。也 正是在这一年，经过规划部门坚持不懈 的努力，《深圳市基本生态控制线管理 规定》终于正式颁布实施。在用地极其 紧缺的条件下，通过划定基本生态控制 线，深圳将全市近一半的土地规划为生 态保护用地。这是为了应对快速城市化 背景下城市建设规模不断扩张引起的生 态环境问题而实施空间资源管制的先行 实践。作为控制城市建设的“高压线”， 深圳基本生态控制线先于国家“限建 区”“禁建区”等“四区”管理要求提 出并实施，体现了从“建设规划”转向“禁 止建设规划”的主动自我约束 ( 图 2)。
区的诉求，却一直未能如愿。直至 2003 年前后，一篇《深圳你被谁抛弃？》的 著名网络文章在全社会广为传播，扩大 深圳行政区域的呼声再一次被提到中央 决策层的面前。国务院为此曾派调研小 组到深圳进行专题调研，但最终的结论 仍是否决了深圳拓展行政空间的诉求。 虽然扩大深圳行政范围的好处较多，也 必定会创造出更多、更高效的经济增量， 但着眼于国家战略需求，深圳必须率先 走出一条不以空间扩张和资源消耗为条 件的科学发展新路，在不到 2 000 km2 的 土地上解决自己的可持续发展问题，为 其他城市转变发展方式做出示范。
From Physical Expansion To Built-up Area Improvement: Shenzhen Master Plan Transition Forces And Paths/Zou Bing
[Abstract] Shenzhen master plan (2010-2020) studies urban development transition from physical expansion to built-up area improvement. This is a practical result of current conditions and an active response to national policy requirement. A different approach from new development area planning to realize the same social, economic, and environmental visions is a great challenge. Planning compilation innovation and breakthrough is inevitable. Shenzhen master plan (2010-2020) specifies land scale, integrates new and renovation land, adjusts function and structure, reforms urban renewal model and policy mechanism, and explores new sustainable development with new resources. [Key words] New development area, Built-up area, Transition, Urban master plan, Urban renewal