关于深圳市城市更新问题的探讨_宋娟

珠三角经济圈

摘要：城市更新是深圳未来突破土地瓶颈、增加土地供应的主要方式，也是深圳加快产业升级、促进城市转型发展的重要途径。自2009年出台《深圳市城市更新办法》后颁布了大量有关城市更新的系列政策，深圳的城市更新进入快速发展的阶段。文章从城市更新的概念入手，探索深圳市进行城市更新的背景，总结城市更新走过的历程以及现阶段存在的问题，并从政策立法、利益平衡和土地确权等方面提出了完善城市更新制度的相关建议。

关键词：深圳市；城市更新；土地制度改革；问题

一、城市更新的概念

中国的城市更新始于20世纪90年代。基于西方城市更新的历史和经验，在90年代初期，我国著名城市规划专家陈占祥先生将城市更新的概念引入国内，并将其定义为城市“新陈代谢”的过程。在经历了1980年之后的快速发展后，国内很多城市问题开始出现，在大规模建设拆除重建的背景下，许多城市的历史街区特色和地方文化在城市改建中迅速消失。对此，吴良镛先生从城市的“保护与发展”角度，于90年代初提出城市“有机更新”的概念。这一概念主要针对城市历史环境的更新，仍侧重强调城市的物质环境，而对与其相关的经济、社会、文化等方面涉及较少。相应地，这一时期《城市规划法》中对于“旧区改造”的定义亦可说明问题：对城市中的陈旧、衰退的地区进行改造，以便改善劳动、生活服务和休息的条件，达到满足社会、政治、经济以及人民精神生活需要的目的，更加强化城市功能体系上的重组与重构这一过程。

经过特区三十多年的建设与发展，深圳创造了快速城市化的奇迹。与此同时，城市更新的理念也先于其他城市被引进并在实践中切实推行。深圳自90年代中后期开启旧城改造工作，在近二十年的旧改工作中积累了大量的经验，并在2007年开始探索城市更新制度建设。2009年10月，市政府颁布《深圳市城市更新办法》（下称《办法》），标志着深圳城市更新进入快速发展的阶段。《办法》所表述的“城市更新”，是指由符合本办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：城市的基础设施、公共服务设施亟须完善；环境恶劣或者存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他形式。

在政策性文件对概念界定的范围内，我们认为新时期的城市更新应有更丰富的内涵。深圳作为一个以“国际性、现代化”为目标发展的城市，在城市更新的过程中需要追求传统物质环境改善之外的更高的价值取向。它包括两方面的内容：一方面，对客观存在实体（建筑物等硬件）的改造；另一方面，对为各种生态环境，空间环境，文化环境，视觉环境，娱乐环境等的改造与延续，是一个囊括城市空间结构重布、土地资源再开发、城市功能重构、人文环境重塑和经济利益再分配等行为要素在内的城市综合更新体系。

二、深圳市城市更新的背景

1.城市发展的土地瓶颈

深圳的城市建设以外延方式快速扩张，经济总量高水平积累，在建市仅三十几年的时间里即跻身全国一线城市的行列。但就土地资源的利用来说，这种快节奏的城市发展模式不可避免地呈现出粗放式的发展弊端。在原特区内城市高速建设、原特区外的土地无序扩张的二元化并行态势下，深圳可用的未建设用地已近耗尽。实际上，深圳这座年轻的城市已经先于其他城市面临空间资源难以为继的严峻考验。

根据相关数据，2008年底深圳市陆域面积为1991平方公里，其中建设用地894平方公里。建市三十年来，深圳市年均建设用地超过30平方公里。与国内其他主要城市相比，深圳市建设用地占全市国土面积比重居全国最高，达45%，已接近极限（按照规划方面不成文规定，城市建设用地不能超过市域面积的50%）。受规划约束，到2020年建设用地控制规模为976平方公里，2009—2020年可新增建设用地规模为82平方公里。即使按规划完成约30平方公里的现状建设用地清退，规划期内可使用的新增建设用地指标仍不足112平方公里，年均不足10平方公里。2008年以来，深圳的土地供应一直呈下降趋势，自2009年开始已连续三年没有完成土地供应任务。①在可供应的存量建设用地中，又有合法用地与权属不清的土地混杂交错、合法建筑与违法建筑交叉并存的问题，其中涉及的利益关系非常复杂。在这种情况下，深圳市必须转变城市发展对增量土地的依赖，大力推进对存量土地再次开发利用，通过城市更新释放建设用地资源，实现城市土地的节约集约利用。

关于深圳市城市更新问题的探讨

□宋娟

（深圳市房地产评估发展中心，广东深圳518040）

2.广东省“三旧”改造政策的推行

城市更新源自上世纪90年代末的旧城旧村改造，同时也是广东省“三旧”改造工作中的一项重要尝试。所谓“三旧”是指对旧城镇、旧厂房和旧屋村的改造。改革开放以来，珠三角地区大力发展外向型经济，“三来一补”企业（来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易）的低端工业模式对土地和建筑物的需求较大，一定程度上导致村镇建设低水平和无序的扩张。以深圳为例，为招商引资吸引外资，政府很长一段时期对村民、其他外来人员与集体经济组织合作建设厂房及其配套设施持鼓励态度。在此过程中，村民乱占耕地、私建房屋的现象也越来越普遍，造成大量土地资源的低效利用以及建设用地的严重不足。

工业化的发展继续高歌前进，城市化的脚步滞后随行，在经历了初始的“野蛮成长”与产能积累后，城市必然面对发展模式转型、产业结构升级以及城市空间环境再造等问题。深圳部分早些年建设的商住混合区、工业区以及城中村等历史遗留建筑开始出现功能不合理、产业结构落后、城市面貌差等问题，与深圳现阶段的社会经济发展水平不符，同时也不能满足当地居民的生活服务需求。广东省于2009年8月出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，正式在全省推进“三旧”改造工程。在这一政策背景下，深圳市的“旧改”也向“城市更新”迈进，同年12月，深圳市颁布《办法》，加快了城市更新的步伐。

3.原农村集体土地复杂利益关系的现状

深圳市经历了两次大规模的整体性转地，1992年的“特区内统征”和2004年的“特区外统转”，两次转地行为使深圳短时间内实现了土地的国有化，深圳市成为国内第一个没有农村建制的城市。但快速的征地转地政策并未达到预想的效果。现实的情况是，国有化的地实际上仍被控制在原村民手中。尤其是第二次土地国有化措施，在农民对土地增值已有充分了解和预期的情况下补偿不到位，也没有留下农民的发展用地，在政策实施过程中遭到原村民及其集体组织的反抗，纷纷抢建，通过“种房保地”的形式继续实际占有原农村集体的土地，因而在国有土地上形成大规模的违法建筑。

大量的历史遗留违法建筑的存在是深圳这座现代化城市需要克服的难题。深圳土地改革的历史遗留问题，集中体现在巨量的“违法建筑”方面。根据深圳的统计资料，深圳共有61万栋建筑，其中违法建筑30多万栋；深圳总建筑面积7.52亿平方米，其中违法建筑面积将近4亿平方米，违法建筑总量接近深圳建筑总量的一半。这些违法建筑的特点是权属不清晰，权责不明确，各种利益关系缠绕其中，在土地资源紧缺的情况下难以有效利用，成为束缚深圳转型发展的严重障碍。在市场经济相对成熟的环境下，土地作为生产要素的价值被大幅抬高，土地及其地上建筑所凝结的利益关系在利益主体多元化的趋势下越加复杂，确权成为深圳土地管理制度改革的核心问题。

三、深圳市城市更新的实践探索与现状分析

1.深圳市城市更新的阶段进展

城市更新是城市内在机能的自我提升与完善的过程，自深圳特区建立至今，城市更新的活动伴随着城市建设从未停止。上世纪80年代初，原村民自发地对破旧的住宅建筑进行小规模重建；90年代中期开始，城市更新以对旧工业区的改造形式出现，并形成一定规模，也就是从这一时期开始，“城市更新”作为一种新的概念进入研究者的视野。从这个角度看，深圳的城市更新大致经历了三个阶段：

第一阶段从上世纪90年代中后期至2003年，这一时期的城市更新以市场为导向，以企业为主体，体现了城市自身成长的需求。90年代中后期，随着特区内城市片区功能的增强与完善，在一些靠近城市中心区的工业区，企业的生产成本升高，原以加工、生产为主的工厂迫于种种压力开始外迁。城市化的快速发展以及人口的大量聚集，对服务业产生的需求吸引了其他商业企业的进驻，因而在原工业区的基础上发展为集商场、服装、电子、餐饮、酒店等为主要形态的商贸服务区，区域功能和产业结构均发生变化。这一时期的成功案例主要有上步工业区、车公庙工业区和八卦岭工业区等片区的华丽转身，其特点是以市场为主要推动、企业自主进行改造，政府参与较少。

第二阶段从2004年至2009年。特区建立以来，由于大量外来务工人员的输入，廉价租房市场需求旺盛，其供应主体是原村集体及村民自建的统建楼或私自建造的房屋，形成深圳特色的“城中村”现象。本世纪初，城中村问题日益突出，低标准的无序建设和大量“三无人员”的聚集带来了安全隐患、社会治安等问题，政府也开始意识到对城中村进行改造的紧迫性。2004年下半年深圳市出台《深圳市城中村（旧村）改造暂行办法》，2005年上半年出台《深圳市人民政府关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》，因而这一时期的城市更新也称为城中村改造。

第三阶段从2009年开始至今的“城市更新”政策。2009年12月，深圳市政府出台《办法》，城市更新开始作为对存量土地进行二次开发利用的主要途径。继广东省出台“三旧”改造的规定以后，深圳市政府对全面的城市更新高度重视，出台专门的规章制度及配套规定，建立市区、两级相应机构，扩大更新范围，编制了城市更新专项规划，政府多个部门按照各自职责全面参与城市更新。为保障城市更新顺利进行，自《办法》出台之后，深圳市密集出台了城市更新计划申报、规划审批和项目操作的相关规程；为了与保障性住房制度接轨，市政府于2010年12月发布《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》；为便于城市更新的实际操作，2012年1月以市政府1号文出台了《深圳市城市更新办法实施细则》，同年8月通过了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》。这一时期城市更新的特点是政府高度重视并参与引导，市场主体进行运作，规划统筹，节约集约，更新节奏明