第四章 公共政策的执行

第四章公共政策的执行

内容提要：

公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。公共政策的执行从一定程度上，比政策的制定更复杂、更困难。政策的执行直接决定着公共政策内容能否实现以及实现的程度；政策执行是检验政策的依据；政策执行是修正、补充和改进政策的重要途径；政策执行的效果与影响又是形成新的政策的基础。公共政策执行的理论模式主要有：过程理论、调适理论、博弈理论以及综合理论模式。公共政策能否成功的执行受到客观环境、执行人员、执行对象、执行资源以及政策本身等因素的影响与制约。公共政策执行的过程是由执行的准备阶段(包括制定计划活动以及一般的准备活动，如思想动员、组织落实、物质准备等内容)，实施阶段(包括指挥、沟通、监督与控制)以及总结阶段来组成。公共政策执行的主要手段有：行政手段、法律手段、经济手段、宣传与引导手段等。

第一节公共政策执行概述

一、公共政策执行的概念

公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。公共政策的制定与执行，既相互联系又具有一定的特殊性与独立性。传统的公共行政认为公共政策的执行是政府官僚组织的职责。这种观点认为政策的执行是一种自上而下的过程。其特点为：①政策执行是政府组织的单方面事务。②政策执行是一种闭合结构，是政府组织自身的权力分配与关系的调节。③政策执行者与执行对象之间是一种管理与被管理、控制与被控制的关系。④公共政策执行的监督是由政府组织自身由上自下的控制。

以上观点具有一定的缺陷和偏颇。实际上公共政策执行既是政府组织的重要职责与任务，同时它又是政府与社会、政府与公民互动的结果。其特点为：①公共政策的执行是一种由上至下、由下至上的结合与互动过程。②公共政策的执行是一个开放链。不仅在政策制定过程中有民众与社会的参与，同时在执行过程中更需要民众与社会组织的参与。③政策的执行者对执行对象既有一定的权威性和影响力，同时又有相互之间的协调、共识、与妥协。

政策执行的概念可以从三个角度来理解：①政策执行为科层制的控制过程；②政策执行是上下阶层的互动过程；③政策执行是政策与行动相互演进的过程。

西方学者提出政策执行研究的模式主要有以下几种：

1．“自上而下”执行模式(top—down model)

这种模式意味着政策在上面(top)形成并依靠官僚组织系统，由上面发表执行的计划与命令，并通过下面(down)来贯彻以实现政策目标。这种模式把政策过程看做是一条指挥链，由上级机关对下级机关执行政策进行监督与指挥的作用；领导者也往往对部署采取严格监管的态度，以实现预期的目标。在这种模式下，思考政策执行失败问题，往往把原因归结为政策本身设计不当，而不考虑执行对于政策本身所产生的负面影响。那么什么是完美的政策执行呢? 汉姆与海勒(Hamand Hill)认为包括四个要件：①政策本身的性质必须是清楚的；②执行结构必须是从上而下的紧密联系关系；③必须尽量防止外在的干预；④必须加强对执行者的控制。

2．“自下而上”执行模式(bottom—up model)

这一模式是从上下的互动中来观察政策过程。认为政策的目标与执行的计划不过是政策执行者彼此相互妥协的产物，并非是由上层领导者理性控制的产物；上级制定的，要求下属必须执行的政策标准，基本是对执行者的一种忠告而已，不具有任何规范性与影响力，相反基层的执行者才足以决定政策目标是否能够被实现，这种重视基层忽略上层的研究模式被

称为自下而上的模式。在这种模式下，低层的执行者被称为是政策成败的关键者，相反地，高层主管的政策必须考虑下属的意志与态度，才能最终落实公共政策制定者的意图与目标。

这种模式强调应该给予基层官僚或地方执行机关自主裁量权，使之能够应对复杂的政策环境，采取执行的行动；中央和上级机关核心任务是提供一个自主空间，使基层机关能够采取适当的执行措施，并重新建构一个更能适应执行环境的政策过程。

3．整合模式

也被称为政策与行动连续性模式(policy／action continu．um)。该模式认为政策制定与政策执行是交互行动、相互协调的过程，一方面高层主管规划政策的执行，希望政策目标能够付诸实现，另一方面则是基层官僚以自己的专业知识与经验，选择政策执行的方式与工具并产生新的政策。因此，这一过程可以看做“自上而下”也可以看做是“自下而上”，实际也是一种整合模式，也是一种制定政策与采取行动连续的过程，即政策制定者做出限制其他行动者权力的决策，行动者也可以做出规避决策者权力的决策。

二、公共政策执行的作用

公共政策的执行从一定程度上，比政策的制定更复杂、更困难。政策执行的作用，主要体现在以下几个方面：

(1)政策的执行直接决定着公共政策内容能否实现以及实现的程度。只有通过具体、周密和迅速的行动，公共政策的目标才能得以实现。否则再好的政策也只能是纸上谈兵。

(2)政策执行是检验政策的依据。一项公共政策是否能够体现了社会的公共利益，是否对社会管理有效，只有通过政策的执行过程才能检验出来。有些违背社会公共利益的公共政策，或者是不具备现实实现可能性的政策，在执行中就会被检验。

(3)政策执行是修正、补充和改进政策的重要途径。在政策执行过程中，发现政策内容本身不完善的地方，需要根据具体情况进行必要的修正和补充，以使政策更科学、合理；发现原政策内容模棱两可，难于操作，要通过执行使其具体化和周密化。尤其是一项关系到全局和广大民众利益的政策，往往在试点执行阶段就有可能对政策内容进行补充和修改，同时，在广泛推广以后，还要根据具体情况进行补充与调整。

(4)政策执行的效果与影响又是形成新的政策的基础。从渐进主义观点来看，公共政策的制定又是一个在原有政策基础上的补充与递进，制定政策要以现实为依据，尤其是要以前一项政策在执行的效果以及政策执行后的影响作为依据，只有在认真总结前项政策的经验教训的基础上，才能使新的政策更科学、准确、更少偏差。

公共政策执行的理论模式

1．过程理论模式

政策执行过程理论是由美国学者史密斯(T．B．Smith)在《政策执行过程》一书中提出的。史密斯认为，政策执行是由一系列行动构成的过程，政策执行中所涉及到的重大因素有四个方面：

(1)理想化的政策。即合理、正确的政策，它包括政策的形式、政策的制约性、政策的范围、政策的社会形象等。

(2)目标群体。它包括政策对象、政策的直接影响者。

(3)执行机构。它包括政策执行的组织与人员、领导的方式与技巧、执行者的能力与艺术等。

(4)政策环境。它指政治、经济、文化、历史等环境中那些影响政策执行，并受政策执行影响的因素。具体的讲：可以把环境因素想象成为一种约束通道，政策的执行必须经过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用”。

史密斯非常有见地的研究了政策执行过程中影响政策执行的因素，他认为，“具体地说，