行政机关公务员有些违反宪法的行为处分

行政机关公务员违反宪法受处分探讨

【摘要】《行政机关公务员处分条例》第二条没有规定公务员违反宪法如何处分，而从宪法和相关法律的规定中，可以得出该条中的“法律”并不包含宪法；宪法不可能被法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令完全覆盖，因此该条规定存在疏漏,会使行政机关公务员有些违反宪法的行为处分无依据。

【关键词】法律；宪法；公务员；处分

《行政机关公务员处分条例》(以下简称条例)的颁布和实施对我国的法治进程和宪政建设具有重大的意义。从我国宪政的功能来看，保障人权的宪政目标并不仅在于抽象地控制公共权力运行，关键还在于对公共权力的实际掌控人（国家工作人员）的行为的规范和控制，其中行政机关公务员是最重要的一部分。该条例对行政机关公务员的行为尤其是履行公职的行为进行了规范，将权力的规制和人权的保障落实到具体的可操作的制度中，因此必将在中国的宪政史上产生深远的影响。该条例适应社会发展的需要，有针对性地为行政机关公务员的行为划定了一定的禁区，并提供了准则，从制度上规定了哪些是违法的和相应的应受处分的行为，为认定现实中的违法行为提供了依据。从整体来看，该条例具有很高的现实操作价值，但也有不尽人意之处，如条例第二条的规定就值得探讨。

一、条例第二条中的“法律”不包含宪法

条例第二条规定：“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行

政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”从规定中我们看到只有当公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的时候，才依照条例处分，并没有提到“宪法”。从字面以及条例制定的依据上我认为这里的“法律”是指狭义上的，即全国人大及其常委会制定的基本法律以及基本法律以外的其他法律。[1]并不包含宪法，其具体原因如下：

1、上位依据法中“法律”不包含宪法

（1）公务员法中“法律”不包含宪法。该条例是依据公务员法制定的，公务员法第十二条第一款规定公务员有“模范遵守宪法和法律”的义务。从文字表述来看，宪法与法律是分别表述的，“法律”中并不包含宪法。

（2）行政监察法中的“法律”不包含宪法。该条例也是依据行政监察法制定的，在行政监察法中，规定行政监察法制定的依据是宪法，而工作人员在具体的监察中要遵守法律。[2]可见监察法中的法律和宪法是分开的，“法律”中并不包含宪法。

2、宪法中“法律”一般不包含宪法。

宪法第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特

权。”宪法在阐释国务院的职权时也是将宪法与法律分开表述的。宪法第八十九条第一款规定“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。可见在宪法中，法律与宪法一般也是分开表述的，“法律”中并不包含宪法。

3、地方公务员认为条例中的“法律”不包含宪法

地方政府公务员也认为这里的“法律”不包含宪法，如成都市纪委副书记和检察局局长颜安就该条例接受记者采访时说“法律、法规、规章是一个社会最基本的行为规范”。[3]从他的表述中可以看出在他的观念中条例第二条的“法律”是不包含宪法的，因为他将“法律”称为“基本行为规范”。而我们都知道宪法是根本法，而不是基本行为规范。考虑到颜安的职务和工作与法律有紧密的关系，他的行政级别应该是处在公务员系列的中间，从事的是法律实务工作，因此他的这种看法在地方公务员中应该具有典型性。二、条例第二条不将宪法列入不符合逻辑

既然条例中的“法律”不包含宪法，我们在宪法中又看到宪法具有最高法律效力的规定，要求一切人都必须遵守，公务员法中也要求公务员遵守宪法，因此宪法不应该被条例排除在外。从此条例立意明确的逻辑来推理，出现这种情况的原因大概只有：行政机关公务员不可能违反宪法，因而该条例没有必要作出相关的规定。

行政机关公务员不可能违反宪法是伪命题。首先，行政机关公务员作为个人具有违反宪法的可能性。我国宪法在序言中明确规定宪

法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。”这个规定包含了个人有不以宪法为根本的活动准则的可能性，因此公务员作为个人也就有违反宪法的可能性。其次，行政机关公务员的职务为其违反宪法提供了可能。有学者认为“作为自然人的公民个人不能算是违宪主体，因而一般也就没有作为自然人的公民个人违宪问题。” [4]但是行政机关公务员的身份具有双重性，就是作为公民个体没有违反宪法的可能性，作为行政机关的职员在职务行为中则有违反宪法的可能性。因此行政机关公务员不可能违法宪法的假定是不成立的。

三、宪法在行政活动中可被直接运用

既然条例中“法律”不包含宪法，而行政机关公务员有违反宪法的行为的可能性，并且也应该给予行政处分，我们也没有理由将行政机关公务员违反宪法的行为排除在条例之外，那么条例不将宪法列入就应该另有原因。这个原因可能在宪法本身上，也许是宪法本身不能被直接运用，因此不可能作这样的规定，

理论界有一种观点认为宪法不能直接适用，而是通过其他的法律法规来间接适用。如有的学者认为宪法具有原则性、概括性、纲领性和无具体处罚性的特点，因此不能进入诉讼。[5]确实在我国的法律体制中，宪法的很多规定需要通过其他法律法规来进一步具体化和明确化。但是在理论上宪法不可能被完全覆盖，一般立法不能

代替宪法。[5]在法律实践中，也是如此。地方法院有时候在部门法中找不到相关的规定，最后还是要引用宪法的有关条文来判决,这种情况在民事审判中已有不少的判例。如齐玉苓案，[6]在王玉伦和李尔娴诉蔬菜村村民委员会侵权纠纷案中，受理案件的法院直接引用宪法第48条规定“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”进行判决。[7]因此说宪法在现实中不能被直接运用的观点不正确。既然宪法能在司法的判决中直接引用作为判决的依据，那么对行政机关公务员的处分也可以直接依据宪法。

我国宪法在行政活动中一直被直接运用，如行政立法、行政监督等。国务院在制定行政法规的时候，要依据宪法进行制定；国务院在撤消有关部委的不适当的决定和命令的时候，也需要运用宪法。可见宪法在整个行政活动中的运用是一个事实。就该条例来看，如果行政机关公务员在现实中有违反宪法的行为,而没有违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，对其进行处分依据不足，因此从整个法律体系来看，这里存在疏漏。

综上所述，《行政机关公务员处分条例》第二条的规定不完整，存在疏漏。建议进行适当修改，改为“行政机关公务员违反宪法、法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”

【参考文献】